La politización de la inmigración y la reforma imposible del acceso a la nacionalidad en Italia
Francesco Pasetti, investigador principal, CIDOB (Barcelona Center for International Affairs). fpasetti@cidob.org. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3251-5693
En los últimos 30 años, en Italia ha habido numerosos intentos de liberalizar el acceso a la nacionalidad para facilitar su adquisición por parte de las personas extranjeras que residen en el país. Sin embargo, todos estos intentos han fracasado. ¿Qué explica esta prolongada y constante resistencia al cambio del régimen de nacionalidad italiano? Este artículo responde a esta pregunta a través de la lente analítica de la «politización de la inmigración». Mediante un análisis cualitativo de la evolución del sistema de nacionalidad italiano a lo largo de su historia reciente (1992-2024), se argumenta que dicha resistencia puede atribuirse a tres dinámicas de politización: a) la polarización entre frames distintos dentro de las coaliciones de gobierno; b) el aumento de la visibilidad de la cuestión migratoria en relación con las crisis de las llegadas de inmigrantes; y c) la llegada al poder de la extrema derecha.
El 20 de enero de 2025, la Corte Constitucional italiana aprobó el referéndum que proponía reducir de diez a cinco años el requisito de residencia necesario para obtener la nacionalidad italiana1. A celebrar los días 8 y 9 de junio del mismo año, la victoria del «Sí» representaría un cambio fundamental para el país. En 2025 la población extranjera residente en Italia es de 5,5 millones de personas (aproximadamente el 9% de la población del país, según datos de ISTAT)2. Con la reforma, se estima que 2,5 millones de estas podrían solicitar la nacionalidad italiana y, si la consiguen, tendrían mayores derechos y oportunidades en términos sociales, políticos, económicos, y educativos, lo que facilitaría su proceso de integración (OECD, 2011; Strozza et al., 2021). En efecto, hay un amplio consenso en la literatura sobre el papel crucial de la adquisición de la nacionalidad para lograr una plena integración en el país de residencia3. Asimismo, la victoria del «Sí» representaría la revancha de la sociedad civil sobre la política italiana, que ha sido incapaz de proporcionar una solución política a una situación crítica que afecta a millones de personas. Durante más de 30 años –desde la aprobación del actual sistema de nacionalidad de 1992, hasta la fecha– ha habido numerosos intentos de reformar el acceso a la nacionalidad para facilitar su adquisición por parte de las personas extranjeras que viven en Italia; sin embargo, todos los intentos de reforma han fracasado.
Lo que puede definirse como «la reforma imposible del acceso a la nacionalidad italiana» representa un caso de estudio particularmente interesante y desafiante desde un punto de vista teórico. En primer lugar, porque la resistencia al cambio de la nacionalidad italiana representa una excepción, si la examinamos a la luz de los desarrollos observados en otros países. En el contexto de la Unión Europea (UE), por ejemplo, Italia es el único país (junto con España) que no ha reformado su régimen de nacionalidad en respuesta a los cambios estructurales provocados por la inmigración y el paso dado hasta conformar una sociedad diversa y multicultural. En segundo lugar, porque –como se ilustrará más adelante– las principales corrientes teóricas que nos ofrecen los estudios sobre nacionalidad parecen incapaces de explicar prima facie esta excepcional inmutabilidad del caso italiano.
¿Qué explica esta larga y constante resistencia al cambio del régimen de nacionalidad italiano? Para responder a esta pregunta, este artículo se basa en el concepto de «politización de la inmigración». Al hacerlo, se involucra y quiere contribuir, por un lado, al campo de estudios sobre la politización de la inmigración, en este caso, centrado en Italia; y, por el otro, a los llamados estudios sobre la nacionalidad (citizenship studies) (Vink y Bauböck, 2013).
Para ello, el artículo se estructura de la siguiente forma. En primer lugar, se presenta el caso de estudio analizado, explicando las características del régimen de nacionalidad italiano y sus implicaciones para la población extranjera inmigrante. En segundo lugar, se ilustra el marco teórico del estudio, resultado de la intersección de tres corrientes teóricas: la de la politización, la de la nacionalidad y la de las ideas. Así, por un lado, se pretende aclarar la relevancia teórica del caso italiano y, por el otro, mostrar el enfoque teórico empleado para explicarlo. Al final de esta sección, se detalla la metodología del estudio. En tercer lugar, se presentan los resultados empíricos: a) la profundización de los principales frames (marcos interpretativos) que marcan y polarizan el imaginario político italiano; b) el análisis de las dinámicas de politización que han impedido la reforma del régimen de nacionalidad italiano; y c) el examen de la presente legislatura, inaugurada por el Gobierno de Giorgia Meloni y marcada por la llegada al poder de la extrema derecha. Finalmente, se concluye con una reflexión sobre el concepto de politización a la luz del análisis llevado a cabo, aclarando las contribuciones del estudio.
El régimen de nacionalidad italiano
Según los indicadores MIPEX4 (Solano y Huddleston, 2020), el régimen de nacionalidad italiano es uno de los más restrictivos del contexto europeo. Los datos longitudinales de este índice también ponen de manifiesto el contraste entre la inercia italiana y una tendencia global hacia la progresiva apertura de los sistemas de nacionalidad (vía potenciamiento del ius soli y reconocimiento de la doble nacionalidad)5.
La tabla 1 resume las principales modalidades para la adquisición de la nacionalidad italiana. El carácter restrictivo del sistema italiano se debe, por una parte, a la marcada predominancia del ius sanguinis sobre el ius soli. En efecto, la nacionalidad italiana se adquiere principalmente por linaje o ascendencia; mientras que el ius soli se emplea en principio para evitar situaciones de apatridia infantil. Por la otra parte, responde a la severidad de los requisitos que regulan el ius domicili (la naturalización por residencia en el país), entre los cuales destaca la necesidad de demostrar una residencia legal y continuada de diez años. A esto se suman otros requisitos de tipo fiscal, económico y de integración, que hacen la adquisición de la nacionalidad por residencia especialmente difícil para las personas extranjeras que viven en Italia.
Este marco regulador se definió en 1992, cuando Italia se preparaba para convertirse en un país de inmigración, ya que aún no lo era. En aquel entonces, la población extranjera sumaba poco más de 600.000 personas. El régimen de nacionalidad surgía del pasado de emigración masiva de la población italiana, con quienes el legislador quería reforzar lazos, y de la necesidad de construir un sentimiento de unidad nacional (Tintori, 2018). En la actualidad, aproximadamente una de cada diez personas que vive en Italia es de nacionalidad extranjera; una realidad que refleja el profundo cambio sociodemográfico provocado por la inmigración a lo largo de las últimas tres décadas.
Frente a estos cambios estructurales, el marco regulador de la nacionalidad ha permanecido inmóvil, anclado en el pasado. Su anacronismo respecto a la nueva realidad social italiana resulta aún más evidente si se compara la modalidad de acceso a la nacionalidad por descendencia (ius soli externo) –dirigida a las personas sucesoras de los emigrantes italianos– y la modalidad por residencia para las personas extranjeras que viven en el país (ius domicili). Para las primeras, la adquisición de la nacionalidad es casi automática, una vez demostrado el vínculo de sangre con un antepasado italiano, pero para las segundas, en cambio, estas deben esperar por lo menos 10 años (además de cumplir otros requisitos).
Esto vale tanto para las personas adultas como para aquellas que llegaron siendo menores de edad o que nacieron en Italia de padres extranjeros. Estas últimas, los llamados jóvenes de segunda generación6, deben esperar a alcanzar la mayoría de edad para solicitar la nacionalidad. Para estas personas el acceso a la nacionalidad representa una cuestión crucial por varias razones. En primer lugar, por el aspecto identitario y de pertenencia (véase a este respecto Strozza et al., 2021). Insaf Dimassi (2024), experta en migraciones y activista por el derecho a la nacionalidad, habla de un limbo identitario sin estatus jurídico, y lo hace desde la experiencia, siendo ella misma apátrida, a pesar de haber llegado a Italia a la edad de 9 meses: «Nosotros solo hemos sufrido una elección hecha por otros, encontrándonos ciudadanos de un país que no hemos vivido, y viviendo en un país que no nos considera ciudadanos».
El aspecto legal también es crucial. Los jóvenes de segunda generación son italianos de hecho, pero no de derecho o, al menos, no al mismo nivel que sus coetáneos italianos. Las limitaciones en términos de oportunidades son numerosas. Sucede, por ejemplo, que a algunos estudiantes extranjeros menores de edad se les prohíba realizar actividades escolares, como los viajes al extranjero, por problemas relacionados con el permiso de residencia. O que no puedan participar en competiciones deportivas a nivel profesional. Pero para las segundas generaciones, los problemas no terminan alcanzada la mayoría de edad, es decir, llegado el momento de solicitar la nacionalidad, porque a menudo se encuentran con barreras y obstáculos administrativos que les impiden o retrasan drásticamente su adquisición.
Sin embargo, a pesar de la severidad de los requisitos de naturalización por residencia, las personas extranjeras que viven en Italia muestran una fuerte voluntad de adquirir la nacionalidad italiana. En 2023, Italia fue el segundo país de la UE, después de España, por número de nacionalidades concedidas a ciudadanos extranjeros (213.600), y el tercero por tasa de naturalización7 (4,1), después de Suecia (7,9) y Rumanía (5,9), según datos de Eurostat8. Ello corrobora una tendencia más estructural, observada a lo largo de las últimas dos décadas (Tintori, 2018). Los beneficios de obtener la nacionalidad van mucho más allá de alcanzar la igualdad formal de derechos en comparación con el resto de la población. En efecto, hay un amplio consenso en la literatura acerca del impacto positivo de la naturalización en la vida de las personas extranjeras y en su proceso de integración (OCDE, 2011; Strozza et al., 2021). En términos económicos y laborales, por ejemplo, la adquisición de la nacionalidad se asocia con mejores salarios, estatus ocupacional y movilidad en el mercado laboral (Goodman, 2023). Asimismo, constituye un factor clave para fomentar la inclusión política y la participación cívica de los inmigrantes (Hainmueller et al., 2015). Como ilustran Finotelli et al. (2024), la adquisición de la nacionalidad facilita la integración de las personas inmigrantes, fortaleciendo la confianza en el país de residencia e incrementando la conciencia de formar parte de su comunidad política.
La «politización de la inmigración» como perspectiva teórica necesaria
Para los enfoques teóricos que dominan la literatura de los llamados estudios sobre la nacionalidad (citizenship studies), es decir, la teoría de la elección racional (rational choice theory) y el institucionalismo histórico (historical institutionalism), la resistencia al cambio del régimen de nacionalidad italiano representa un caso desafiante. La teoría de la elección racional explica el cambio en términos legislativos y de políticas, poniendo el foco en las estructuras de incentivos alrededor de los actores políticos. En el ámbito de la nacionalidad, esta corriente destaca tres factores principales para explicar el cambio: las posiciones de los partidos en el espectro izquierda-derecha (Howard, 2010); la movilización del sentimiento antiinmigración en la opinión pública (Akkerman, 2015), y la estructura de oportunidades para formar coaliciones (Bale et al., 2010). Por su parte, el enfoque del institucionalismo histórico (Borevi, 2014; Brochmann y Seland, 2010) pone en el centro de su lógica explicativa el concepto de dependencia de la trayectoria (path-dependency). Según esta perspectiva, el cambio y la evolución de los regímenes de nacionalidad se explican en función de la concepción de nación de cada Estado y de cómo esta se ha movilizado en respuesta al fenómeno de la inmigración (Brubaker, 1992; Castles, 1995).
Los trabajos de Green-Pedersen y Odmalm (2008) y Brochmann y Seland (2010) representan contribuciones paradigmáticas en este sentido. Ambos estudios explican las diferencias entre los regímenes de nacionalidad en Suecia y Dinamarca; sin embargo, lo hacen desde perspectivas teóricas opuestas. Los primeros explican dichas diferencias en función de las distintas estructuras de incentivos para formar coaliciones en los bloques de la derecha sueca y danesa, según la teoría de la elección racional; los segundos, en cambio, las atribuyen a las distintas concepciones de nación vigentes en ambos países según el institucionalismo histórico. A pesar de sus diferencias en cuanto a factores explicativos, estos enfoques teóricos comparten una lógica explicativa externa a las políticas públicas (policymaking): para ambos, las decisiones políticas (y los cambios legislativos que estas conllevan) se basan de hecho en factores externos, ya sean entendidos como estructuras de oportunidad que rodean a los actores políticos o como un legado cultural-institucional que los actores políticos heredan del pasado (Schmidt, 2008). Si se aplican al caso italiano, sin embargo, estos enfoques teóricos parecen incapaces de explicar la resistencia al cambio de la nacionalidad italiana. Prima facie, ambos harían razonable esperar un cambio, una reforma del régimen de nacionalidad respecto a su versión original de 1992, ya sea como reacción al drástico aumento de la inmigración en el país (según el institucionalismo histórico) o debido a la hostilidad de la opinión pública italiana hacia los inmigrantes (Ambrosini, 2013) y al papel clave desempeñado por La Lega –un partido xenófobo y declaradamente antiinmigración (Geddes, 2008)– según la teoría de la elección racional.
Por este motivo, para el caso italiano, parece necesario adoptar otra perspectiva teórica, que este estudio encuentra en el marco conceptual de la «politización de la inmigración». El valor de esta corriente teórica radica en ofrecer una lógica explicativa interna al proceso de policymaking, lo que representa un cambio de perspectiva analítica sustancial respecto a la teoría de la elección racional y al institucionalismo histórico. Tal y como se ha definido en la literatura9, la politización es un proceso multidimensional que incluye un aumento de la visibilidad (saliencia) y de la diversidad de opiniones (polarización) en relación con asuntos políticos y/o sociales concretos. La visibilidad y la polarización representan herramientas conceptuales que permiten abordar el proceso de policymaking desde dentro. La polarización, porque captura los contenidos del imaginario político que entran en juego en relación con una cuestión determinada; y la visibilidad porque, además de capturar la visibilidad de un tema, permite investigar el proceso a través del cual una idea determinada sobre dicha cuestión se afirma en el centro del debate político.
En este sentido, la politización puede entenderse como un proceso a través del cual determinadas ideas se vuelven relevantes y polarizadas, influyendo en el proceso de policymaking10. Cuando un tema se vuelve visible, los actores políticos se ven obligados a enfrentarse a él, desarrollando y movilizando ideas específicas para abordarlo. En el caso de que las ideas salientes se vuelvan centrales en el discurso político y se impongan en la arena política, este proceso puede llevar a cambios significativos en términos de medidas políticas. La polarización también puede influir en el proceso de policymaking. En un contexto polarizado, por ejemplo, la falta de consenso sobre una reforma puede llevar a un bloqueo político (y a la consecuente inmovilidad en términos de medidas); o, por el contrario, una polarización extrema puede comportar reformas significativas si una de las partes logra prevalecer e imponer su posición en la arena política.
En síntesis, la politización nos ofrece una nueva perspectiva teórica y una mirada analítica alternativa desde la cual abordar la resistencia al cambio del régimen de nacionalidad italiano. Para profundizar en este análisis, se utiliza el concepto de frames o marcos interpretativos (Chong y Druckman, 2007). Según Bleich (2003), los frames son conjuntos de elementos cognitivos y normativos que orientan a un actor dentro de un dominio político concreto. Los frames sirven como herramienta conceptual y metodológica a través de la cual investigar la politización de la nacionalidad en la política italiana para verificar si (y cómo) dicha politización ha impedido llevar a cabo las propuestas de reforma que se han presentado a lo largo de las últimas tres décadas. A tal fin, se utiliza un diseño de investigación que combina métodos de process tracing (Beach y Pedersen, 2013) con técnicas cualitativas de recopilación y análisis de datos (Hsieh y Shannon, 2005; Winter, 2014) que cubre la entera vida del régimen de nacionalidad italiano, desde su origen (1992) hasta la fecha (2024)11.
La polarización sobre la cuestión de la nacionalidad en Italia
Aunque a lo largo de las últimas tres décadas ha habido numerosos intentos de reformar el marco normativo de la nacionalidad en Italia para ajustarlo a la nueva realidad del país, los primeros proyectos de reforma llegaron a principio del siglo xxi (proyectos de ley 7245/2000 y 1463/2001). Estas propuestas intentaban abrir las tramas normativas de los ius soli para favorecer el acceso a la nacionalidad a la población inmigrada residente, la cual ya había alcanzado una dimensión significativa y apuntaba a convertirse en una dimensión estructural de la sociedad italiana. En los años siguientes, las propuestas de reforma se multiplicaron, destacando las de Bressa (2006), Sarubbi-Granata (2009), Fabbri (2015) y Brescia (2021), debido al consenso obtenido en el Parlamento. Aunque diferentes en sus contenidos normativos, todas estas propuestas apuntaban a liberalizar el régimen de nacionalidad y favorecer su acceso a las personas extranjeras residentes en el territorio. A los intentos de liberalización, predominantemente provenientes de los partidos de centroizquierda, se sumaron iniciativas que, desde los partidos de derecha y centroderecha, buscaban restringir aún más los canales de acceso a la nacionalidad. En su conjunto, el análisis de estas propuestas de reforma nos lleva a identificar tres frames dominantes y polarizados entre sí12.
El frame étnico-securitario, que concibe la nacionalidad como un estatus de pertenencia a la comunidad étnico-nacional (reiterando la centralidad del ius sanguinis) y como una herramienta para el control migratorio. En términos de medidas, esta concepción de la nacionalidad defiende la severidad del actual sistema de naturalización como medida disuasoria para reducir la inmigración y aboga por pruebas de integración más restrictivas que garanticen la asimilación de las personas inmigrantes a la cultura italiana. El representante más emblemático de este marco es el partido La Lega, de Matteo Salvini, que antes de 2019 se conocía como la Lega Nord: «Sería oportuno, en lugar de orientarse hacia un modelo de sociedad multicultural, prever una cultura de referencia que establezca las reglas generales de la convivencia»13; «Decir que pretendemos modificar las normas sobre la nacionalidad en un sentido extensivo significa poner un potente imán para nuevos inmigrantes que no podemos acoger y que elegirían Italia como el “País del Bengodi”14»15. Aunque con matices e intensidad variables, esta posición es compartida por varios partidos ubicados en la parte derecha del espectro político italiano, como Forza Italia y Fratelli d’Italia (FdI).
El frame cívico-integrativo, situado en el extremo opuesto, que concibe la nacionalidad como un derecho y como una herramienta para favorecer el proceso de integración de las personas inmigrantes. Compartido por los partidos de izquierda (como Sinistra Ecologia Libertà) y centroizquierda (como Partito Democratico [PD]), este frame arraiga en una concepción de la integración como un proceso bidireccional que involucra, a partes iguales, a las personas inmigrantes y a la sociedad de acogida. Esta concepción se centra en la necesidad de expandir el ius soli y facilitar el acceso a la nacionalidad vía naturalización, reduciendo el tiempo de residencia legal requerido. «La pertenencia a la nación no depende del vínculo étnico, que (…) en última instancia se refiere a los lazos de tierra y sangre, sino que implica la aceptación voluntaria de los valores cívicos y constitucionales de nuestra comunidad estatal»16.
El frame cultural, situado entre los dos anteriores, que caracteriza la postura sobre nacionalidad de los partidos de centro-católico (como Unione di Centro) y de algunas facciones de centroderecha (como el posfascista Alleanza Nazionale [AN]). Este frame reúne una heterogeneidad de opiniones que comparten la creencia de que la nacionalidad es una especie de «derecho-premio» que debe facilitarse para la inclusión de los inmigrantes, siempre que se logre un grado suficiente de integración cultural. «La nación no es una comunidad étnica, es una comunidad cultural, y si alguien tiene un origen étnico diferente al mío, pero comparte mi cultura, es un ciudadano italiano como yo. (…) Por supuesto, también debemos comprometernos con su [cultura], pero la aceptación de la cultura italiana, con su historia e incluso con sus límites, es un requisito esencial para ser verdaderamente ciudadanos italianos. (…) podremos construir un diálogo valioso con quienes vienen, para permitirles convertirse en ciudadanos y enseñarnos a ser mejores italianos también»17.
Politización, gobiernos frágiles, reformas imposibles
En el contexto italiano, con un sistema de partidos fragmentado (Bardi, 2007), que siempre ha requerido la formación de amplias coaliciones para gobernar (Bartolini et al., 2004), la presencia constante de frames polarizados dentro de las mayorías de gobiernos ha jugado un papel crucial para obstaculizar la reforma del régimen de nacionalidad. Se trata de una dinámica observada a lo largo de todo el período de tiempo analizado, desde 1992, hasta el último Gobierno Meloni en 2022, y que ha afectado tanto a los gobiernos de centroizquierda como a los de centroderecha.
Durante la xv legislatura (2006-2008), fueron los proyectos de ley de Giuliano Amato (ministro del Interior) y luego el del diputado Gianclaudio Bressa, del partido de Democratici di Sinistra (DS)18, los que se bloquearon por el choque de frames polarizados dentro de la coalición de gobierno de centroizquierda. Ambas propuestas fueron presentadas por el DS, la fuerza política principal de la coalición, y apuntaban a extender el ius soli (condicionado al cumplimento de determinados requisitos) y a facilitar el proceso de naturalización (vinculándolo a requisitos de ingresos económicos, idioma y la aceptación de valores cívicos). Sin embargo, cayeron las dos por los ataques provenientes de los extremos de la coalición, atrincherados en posiciones y frames polarizados e irreconciliables. Por una parte, los partidos de izquierda en la coalición (como el Partito della Rifondazione Comunista [PRC])19 reivindicaban el frame cívico-integrativo, oponiéndose a los requisitos de naturalización que consideraban demasiado estrictos; por otra parte, los partidos de centro (como Italia dei Valori [IdV])20 pedían condiciones más rigurosas legitimadas según el frame cultural. La imposibilidad de lograr un acuerdo mínimo, en un debate cada vez más polarizado, alargó el trámite legislativo que, posteriormente, fue interrumpido por la caída del segundo Gobierno de Romano Prodi.
En la xvi legislatura (2008-2013, la politización interna afectó la coalición gobernante de centroderecha. Esta vez con consecuencias aún más significativas. El punto de discordia dentro de la alianza fue el proyecto de ley «Sarubbi-Granata» (respectivamente, diputados del PD y de la Alleanza Nazionale [AN]). Se trataba de una propuesta de reforma bipartidista avanzada por el PD, en la oposición en ese período, junto con la AN, partido en el Gobierno que había virado hacia posiciones más centristas y hacía el frame cultural en materia de nacionalidad. Este proyecto de ley proponía una reforma alineada con la propuesta Bressa: la introducción del ius soli condicionado, es decir, una simplificación de la naturalización por residencia y la facilitación del acceso a la nacionalidad para los menores que recibían educación en Italia. Desde su formulación, la propuesta Sarubbi-Granata generó intensos enfrentamientos dentro del Gobierno. Un papel clave fue desempeñado por la polarización entre el frame étnico-securitario de la Lega Nord y el frame cultural de la AN. Además, la relevancia de la cuestión migratoria fue determinante para influir en las dinámicas políticas dentro de la mayoría gubernamental. A pesar de haber sostenido el frame cultural de la AN hasta ese momento, Forza Italia, el principal partido de la coalición, decidió respaldar la postura y el frame de la Lega Nord, dada la creciente relevancia de la inmigración en el debate público y el consenso popular que estaba ganando la Lega Nord al respecto. Los conflictos entre los partidos del Gobierno sobre la cuestión de la nacionalidad no solo llevaron a desestimar el proyecto de reforma21, sino que también desencadenaron una crisis de Gobierno.
En la XVII legislatura (2013-2018), se sucedieron tres gobiernos (Enrico Letta, 2013-2014; Matteo Renzi, 2014-2016, y Paolo Gentiloni, 2016-2018), apoyados en una mayoría parlamentaria liderada por el PD y respaldada por partidos de centro y centroderecha. A pesar de un tablero político extremadamente fragmentado y frágil, el 13 de octubre de 2015, el Congreso de los Diputados aprobó un texto unificado de reforma para facilitar la adquisición de la nacionalidad para los menores extranjeros (Basado en la propuesta de ley Fabbri). Sus puntos clave incluían la concesión de la nacionalidad para los hijos de extranjeros (bajo la condición de que uno de los padres tuviera un permiso de residencia de larga duración) y la posibilidad de adquirir la nacionalidad tras la finalización de un ciclo escolar de cinco años (válido tanto para la segunda generación como para los menores extranjeros llegados antes de los 12 años). Se trataba de un acuerdo mínimo, resultado de intensas negociaciones, pensado justamente para superar la fuerte polarización entre los frames de los partidos que apoyaban el Gobierno. El texto aprobado en el Congreso parecía haber logrado un acuerdo, acotando el contenido de la reforma sobre la cuestión de los menores de manera más clara y ajustada respecto a lo que había hecho la propuesta Sarubbi-Granata en la anterior legislatura. Este enfoque ad hoc sobre los menores encontraba un apoyo político transversal, hallando un punto de encuentro entre el frame cívico de los partidos de izquierda y centroizquierda, y el frame cultural sostenido por diferentes partidos de centro y centroderecha. La propuesta, sin embargo, se desestimó tras la caída del Gobierno Renzi en diciembre de 2016. El siguiente Gobierno Gentiloni intentó recuperarla y llevarla adelante, pero ya no era posible debido al nuevo contexto político y a las nuevas dinámicas de politización. La llamada crisis de los refugiados de 201522 había aumentado dramáticamente la visibilidad de la cuestión migratoria y la polarización de los partidos al respecto, que habían vuelto a atrincherarse en posiciones extremas. A estas dinámicas se sumó la dura oposición de la Lega Nord que, aprovechando la aprensión social acrecida con dicha crisis, acentuó sus posturas xenófobas y antiinmigración. El proyecto de ley quedó estancado en el Senado y finalmente desapareció con la caída del Gobierno Gentiloni en junio de 2018.
Por último, la legislatura xviii (2018-2022) marcó un cambio drástico en el escenario parlamentario italiano, con la afirmación del Movimento 5 Stelle (M5S) y la formación del primer Gobierno Giuseppe Conte (2018-2019), surgido del acuerdo inesperado entre dicho partido y la Lega Nord. A este Gobierno le sucedieron otros dos (Conte ii, 2019-2021; y Draghi, 2021-2022), ambos basados en nuevos acuerdos entre el M5S y partidos de centro y centroizquierda. Las propuestas de reforma de la nacionalidad presentadas durante esta legislatura se centraron en el llamado ius scholae y, entre ellas, la que recibió mayor apoyo fue la propuesta Giuseppe Brescia (diputado del M5S y presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales). Su propuesta contemplaba la posibilidad de obtener la nacionalidad para los menores nacidos en Italia o llegados antes de los 12 años, después de haber cursado cinco años de escuela en Italia. Representaba un acuerdo mínimo construido en las áreas de convergencia entre los frames cívico y cultural. En marzo de 2022, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso aprobó la propuesta con los votos favorables de los partidos que apoyaban el Gobierno de Mario Draghi. Sin embargo, en el verano de ese año, el aumento de las llegadas por mar23 volvió a encender el debate público y político en torno a la inmigración. Con un horizonte político incierto y elecciones generales a la vista, los partidos de centroderecha se movieron hacía el frame étnico-securitario y a posiciones más restrictivas en materia migratoria, impulsados por la disputa entre Fratelli d’Italia (FdI) y La Lega para lograr la hegemonía sobre el asunto. Así, en un contexto político cada vez más polarizado en materia migratoria, el espacio de diálogo acerca de la reforma de la nacionalidad se redujo drásticamente, y la cuestión salió del debate público y de la agenda política. Una vez más, debido a la caída del Gobierno Draghi, la propuesta de reforma terminó por caer antes de que pudiera votarse en el Parlamento.
La extrema derecha en el poder y las nuevas dinámicas de politización
La xix legislatura, iniciada en octubre de 2022 con el primer Gobierno Giorgia Meloni, y aún en curso, ha marcado un cambio fundamental en la política italiana. Ello se manifiesta tanto en términos cuantitativos, debido a la solidez parlamentaria de la nueva coalición de gobierno (238 diputados de 400 en el Congreso y 116/205 en el Senado); como cualitativos, por el viraje hacia la extrema derecha de la política italiana. Como ilustra de manera precisa Steven Forti (2022), los dos principales partidos de gobierno, FdI de Giorgia Meloni y La Lega de Matteo Salvini, representan ejemplos paradigmáticos, aunque distintos, de la nueva ultraderecha.
Desde la campaña electoral que precedió la última elección, el partido de Giorgia Meloni ha intentado disputar la hegemonía discursiva que La Lega ostentaba desde hace años en materia migratoria. Una de las consecuencias de esta disputa antiinmigración ha sido la imposición en la arena política del frame étnico-securitario y de un discurso cada vez más descaradamente xenófobo. Si bien esta aproximación discursiva no se ha reflejado en la acción gubernamental, como lo demuestra la aprobación del último decreto de flujos (que ha otorgado permisos de trabajo a 452.000 trabajadores extranjeros para el trienio 2023-2025), en línea con lo que Echeverría y Finotelli (2024) han definido como un modelo de gobernanza migratoria de «apertura reticente» (reluctant openness), la imposición del frame étnico-securitario ha aumentado el grado de politización de la cuestión migratoria, reduciendo drásticamente el espacio de diálogo y los márgenes de acuerdo con partidos en posiciones diferentes en esta materia. Esta dinámica también se ha reflejado en el ámbito de la nacionalidad. Antes de llegar al poder, fueron precisamente FdI y La Lega quienes se opusieron más enérgicamente a las propuestas de liberalización avanzadas entre 2017 y 202224. Y no es casualidad que, una vez llegados al Gobierno, ninguna de las propuestas de liberalización haya sido siquiera admitida a debate en el Congreso.
El cierre de la vía parlamentaria a la posible reforma de la nacionalidad representa una diferencia clave respecto al pasado, cuando dicho canal político había permanecido abierto. Con la llegada al poder de la extrema derecha, la vía política para reformar la nacionalidad italiana se ha cerrado. En este nuevo contexto, la politización parece desplazarse fuera de la arena política y concretarse entre la arena política (silente y dominada por el frame étnico-securitario) y la arena pública (aún marcada en buena medida por el frame cívico-integrativo). Lo sucedido en el verano de 2024, con ocasión de los Juegos Olímpicos de París, ilustra esta nueva tendencia. Los resultados alentadores obtenidos por los deportistas de segunda generación en la selección italiana reavivaron el debate sobre la nacionalidad, mostrando a la opinión pública italiana la anacronía del actual régimen de nacionalidad y la urgencia de adaptarlo a la nueva realidad social y demográfica del país. Sin embargo, la cuestión se quedó en el debate público y mediático, sin trasladarse a la arena política, que permaneció sellada. Meloni reaccionó reiterando que la reforma de la nacionalidad no estaba entre las prioridades del Gobierno, mientras que Salvini lo hizo con mayor contundencia, afirmando que su partido estaba trabajando en una propuesta de ley para revocar la nacionalidad a los inmigrantes que cometen delitos graves.
Es precisamente este cierre de la vía política, y la creciente politización en las esferas política y pública, lo que ha activado a la sociedad civil y empujado el referéndum del 8 y 9 junio de 2025. Los respectivos eslóganes lo dejan muy claro: a la retórica política del «prima gli italiani» (primero los italianos) lanzada por Matteo Salvini y abrazada por FdI, las organizaciones de la sociedad civil que han promovido el referéndum han respondido con el concepto opuesto, «italiani prima»25. La propuesta del referéndum surge de una red cívica y local consolidada durante la segunda década de este siglo (Tintori, 2018). Sin embargo, no es accidental que el canal civil se haya concretado precisamente en los años de afirmación de la extrema derecha en el Gobierno. Se trata de una propuesta que surge desde abajo porque desde arriba ya no hay cabida: es la respuesta civil26 a una necesidad del país que la política parece haber definitivamente rechazado en el contexto actual.
Conclusiones
Este artículo ha abordado los efectos de la politización en el policymaking en el caso italiano, analizando las razones por las cuales durante más de 30 años todos los intentos de liberalizar el acceso a la nacionalidad en Italia han fracasado. El análisis del concepto de politización ha ayudado a explicar esta sorprendente resistencia al cambio del régimen de nacionalidad italiano. En el estudio, se han identificado tres dinámicas principales al respecto. La primera apunta a la dimensión de la polarización y a cómo la presencia constante de frames polarizados (étnico, cívico y cultural) dentro de las coaliciones de gobierno (de centroizquierda y de centroderecha) ha obstaculizado las propuestas de liberalización que se han debatido en el Parlamento italiano.
La segunda dinámica se refiere a la dimensión de la visibilidad, observándose el momento en que el trámite legislativo de una reforma ha sido impactado por crisis migratorias, como la de la llamada crisis de los refugiados de 2015 o la del aumento de las llegadas en el verano de 2022. La creciente relevancia de la cuestión migratoria en el debate público y político ha polarizado a los partidos, empujándolos a los extremos de sus respectivos frames, desgarrando el área de convergencia entre dichos frames sobre la cual habían surgido varias propuestas de reforma.
La tercera dinámica se refiere a la relación entre la politización y la afirmación de la extrema derecha en la política italiana. Con la llegada del Gobierno de Giorgia Meloni, sostenido en la alianza entre dos partidos de extrema derecha con posiciones declaradamente antiinmigración (FdI y La Lega), se afirma la hegemonía del frame étnico-securitario en la arena política italiana. Con ello se cierra el espacio político para la reforma de la nacionalidad, y la vertiente de politización se desplaza entre las esferas política y pública. El referéndum aprobado el pasado 20 de enero surge precisamente de este nuevo contexto de politización; es decir, como reacción de la sociedad civil al cierre del espacio político.
Estos resultados contribuyen, en primer lugar, a los estudios sobre la politización de la inmigración e ilustran las dinámicas de funcionamiento del proceso de politización dentro (y fuera) de la arena política, alimentando la reflexión teórica acerca de la relación entre politización, política y policymaking. En segundo lugar, son una aportación a los citizenship studies, al ofrecer una perspectiva analítica novedosa para entender un caso de estudio que hasta hoy se ha demostrado particularmente desafiante para las principales corrientes teóricas en este campo de estudios. En tercer lugar, buscan entender el modelo de gobernanza de la inmigración (e integración) en Italia, caracterizado por una fuerte inercia legislativa y una extrema politización (Echeverría y Finotelli, 2024), a través del análisis de un caso de estudio –el de la nacionalidad– que aún permanece relativamente inexplorado. Finalmente, este estudio pretende ofrecer aportes empíricos y teóricos para comprender las contradicciones de una clase política incapaz de reconocer la realidad de su propio país y de dar respuesta a las necesidades (y soluciones a los problemas) de millones de italianos de hecho, pero aún no de derecho.
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Notas:
1- A pesar de la variedad de significados y usos de los términos «ciudadanía» (citizenship) y «nacionalidad» (nationality), en este artículo se tratan como sinónimos y en el sentido estricto de un estatus legal que vincula a un individuo con un Estado.
2- ISTAT (Istituto Nazionale di Statistica). Véase: https://www.istat.it
3- Véanse: Bauböck et al. (2013); Goodman (2012); LaBarbera y Finotelli (2025).
4- Migrant Integration Policy Index (MIPEX). Para más información, véase: https://www.mipex.eu
5- Acerca de la evolución global de los regímenes de nacionalidad, véase también Schmid (2021).
6- No hay una definición unívoca y compartida del término «segunda generación». En Italia, se hace referencia a las personas nacidas en Italia o llegadas en edad preescolar, hijos/as de madre y/o padre extranjera/o no comunitarias/os. En los últimos 10 años en Italia han nacido aproximadamente 10 millones de niños, de los que casi dos millones son de segunda generación (CENSIS, 2024).
7- La tasa de naturalización se calcula como la proporción del número total de nacionalidades concedidas sobre el stock de población no nacional de un país.
9- Véanse De Wilde (2011); Hutter y Grande (2014); Grande et al. (2019); Garcés Mascareñas, en este volumen.
10- A este respecto, el presente artículo busca poner en conversación la teoría de la politización con la teoría del institucionalismo-discursivo (discursive institutionalism; véase, por ejemplo, Schmidt, 2008 y 2010), o, también llamado o institucionalismo constructivista (constructivist-institutionalism; véanse, por ejemplo, Hay, 2007, y Béland y Cox, 2015). Este enfoque teórico en la política pública investiga cómo los factores ideacionales, interactuando con las estructuras de incentivos de los actores y los límites institucionales existentes, provocan cambios o aseguran la continuidad política. Para más detalles sobre esta corriente teórica, véase también Campbell (2002) y Mehta (2011) y, en el ámbito de la inmigración, Boswell y Hampshire (2017) o Pasetti (2019).
11- Parte del análisis se basa en el trabajo realizado por el autor durante su tesis doctoral y publicado como artículo. Véase Pasetti (2019).
12- Dada la extensión y la heterogeneidad del material analizado, esta clasificación representa inevitablemente una simplificación. En ocasiones, por ejemplo, los diputados del mismo partido adoptan posturas opuestas sobre la nacionalidad y/o combinan elementos de diferentes frames. En términos generales, sin embargo, los tres frames identificados representan una aproximación fiel de las principales maneras de entender la nacionalidad en el imaginario político italiano.
13- Declaraciones de Andrea Gibelli, de la Lega Nord (Comisión Permanente de Asuntos Constitucionales, de la Presidencia del Consejo y del Interior, 5 junio de 2006).
14- El «País del Bengodi» es un lugar imaginario de la fantasía popular italiana donde reinan la alegría y la abundancia, en el que nadie tiene problemas o preocupaciones económicas, y todos pueden comer y beber a voluntad.
15- Declaraciones de Roberto Cota, de la Lega Nord (Congreso de los Diputados, 1 de julio de 2009). Para facilitar la comprensión al lector, la Camera dei Diputati italiana aquí se ha traducido como «Congreso de los Diputados». A pesar de las similitudes que comparten las cámaras bajas de los parlamentos italiano y español, es importante recordar sus diferencias significativas en cuanto a composición, sistemas de elección de sus representantes, poderes específicos y estructura de sus procesos legislativos.
16- Declaraciones de Gianclaudio Bressa, del Partito Democratico (Congreso de los Diputados, 18 de marzo de 2009).
17- Declaraciones de Rocco Buttiglione, de la Unione di Centro (Congreso de los Diputados, 8 de octubre de 2015).
18- El DS (Demócratas de Izquierda) estuvo activo entre 1998 y 2007 y es el antecesor del actual Partito Democratico (PD).
19- El PRC fue fundado en 1991, tras la disolución del Partito Comunista Italiano (PCI), por miembros que querían mantener una identidad comunista más ortodoxa.
20- Fundado en 1998 por Antonio Di Pietro, exmagistrado conocido por su papel en la operación Mani Pulite.
21- El proyecto de ley Sarubbi-Granata fue desestimado en favor de uno más restrictivo (el proyecto de ley Bertolini), más cercano al frame étnico-securitario de la Lega Nord.
22- Con más de un millón de personas refugiadas entrando en Europa por conflictos armados, principalmente desde Siria, Afganistán, Irak y Somalia.
23- En 2022 las llegadas por mar a las costas italianas alcanzaron más de 105.000 personas, según datos de la Fondazione ISMU – Iniziative e Studi sulla Multietnicità. Véase: https://www.ismu.org/wp-content/uploads/2023/03/Report-sbarchiI-e-accoglienza-1997-2022.pdf
24- En julio de 2017, por ejemplo, Giorgia Meloni inició una petición para organizar un referéndum con el objetivo de derogar la ley en caso de que se aprobara la propuesta de liberalización de la nacionalidad avanzada por el PD (Tintori, 2018).
25- De traducción ambigua, la expresión «italiani prima» reivindica el acceso anticipado a la nacionalidad italiana para hijos de inmigrantes, antes del umbral de diez años de residencia exigido por la normativa vigente.
26- Y ha sido un repuesta civil muy contundente: anunciado el 6 de septiembre de 2024, en poco más de dos semanas, el referéndum consiguió más de 600.000 firmas; 100.000 más de la requeridas.
Palabras clave: politización, inmigración, políticas públicas, nacionalidad, Italia, extrema derecha
Cómo citar este artículo: Pasetti, Francesco. «La politización de la inmigración y la reforma imposible del acceso a la nacionalidad en Italia». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 140 (septiembre de 2025), p. 57-77. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2025.140.2.57
Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 40, p. 57-77
Cuatrimestral (mayo-septiembre 2025)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2025.140.2.57
Fecha de recepción: 24.02.25 ; Fecha de aceptación: 23.05.25
*Este artículo se acabó de redactar el 30 de mayo de 2025