Incidencia de la adhesión de Brasil al BRICS en sus relaciones con la Unión Europea

Rita Giacalone, profesora de Política Internacional, Instituto de Integración Latinoamericana, Universidad de La Plata, Argentina. ritagiacalone@yahoo.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4989-4503

Al identificar de qué forma la pertenencia de Brasil al grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) incide en sus relaciones con la Unión Europea (UE), este artículo busca ilustrar las posibilidades y limitaciones de sus respectivas políticas exteriores, especialmente en relación con el Sur Global que los BRICS asumen representar. Se aplica un esquema de análisis triangular, que reconoce la importancia de actores poderosos que moldean el contexto, pero que enriquece la comprensión de las relaciones entre actores de menor poder, al incorporar factores económicos e identitarios intrínsecos. Se argumenta que, desde su creación, el grupo de los BRICS ha afectado la relación Brasil-UE al reforzar las aspiraciones económicas brasileñas y provocar cambios en su discurso gubernamental. El artículo se apoya en la revisión y comparación de literatura publicada y en el análisis del contenido del discurso de documentos y declaraciones oficiales.

Al objeto de identificar de qué forma la pertenencia de Brasil al grupo de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) incide en sus relaciones con la Unión Europea (UE), este artículo ilustra posibilidades y limitaciones de sus políticas exteriores, especialmente en relación con el Sur Global que los BRICS asumen representar. Si bien el grupo de los BRICS se amplió en 2023 con las incorporaciones de Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Etiopia e Irán, el estudio se centra en el grupo original (Brasil, Rusia, India, China) más Sudáfrica (integrada en 2011), porque el BRICS ampliado no ha tenido actuación relevante hasta la actualidad. Asimismo, aunque el artículo abarca desde 2009 –año de la creación oficial del BRIC– hasta 2024, no pretende hacer un seguimiento cronológico del grupo, sino una comparación de las relaciones UE-BRICS y Brasil-BRICS en la etapa inicial, 2009-2014, y en la más actual, 2023-2024. La selección de esas etapas permite observar mejor las modificaciones del poder relativo de los actores, minimizar el impacto de cambios de orientación política en el Gobierno brasileño –ya que en ambas etapas estuvo en el poder el Partido de los Trabajadores (PT)– y relacionar las transformaciones observadas con la participación de Brasil en los BRICS. 

En la arquitectura global, la UE y Brasil aparecen asociados, respectivamente, con Estados Unidos –ápice del sistema internacional de posguerra mundial– y China –aspirante a construir un nuevo orden–, y consideran sus relaciones con el Sur Global como un mecanismo para mantener o alcanzar un rol global destacado. La UE y Brasil tienen capacidades materiales para ser actores globales (grandes poblaciones, por ejemplo), pero su agencia se basa principalmente en factores no materiales: la UE por ser un actor normativo que establece comportamientos éticos en la esfera internacional (Manners, 2002) y Brasil por construir su presencia global articulando demandas de países en desarrollo. Celso Amorim (2024a) define el poder brasileño como un «poder relacional», es decir, como un poder blando que busca terminar con el aislamiento mutuo entre países del Sur Global y disminuir diferencias entre naciones ricas y pobres (Silva et al., 2003). Considerando que Amorim fue ministro de Relaciones Exteriores de Brasil (2003-2010), ministro de Defensa (2011-2014) y actualmente es asesor de política internacional del presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT, 2023-2025), se asume esa definición del poder brasileño como una constante de su actuación internacional en las etapas analizadas . 

Brasil inició su búsqueda de reconocimiento global creando el foro IBSA (India-Brasil-Sudáfrica) en 2003, para promover el desarrollo económico y social mediante acciones conjuntas. Sin embargo, desde la creación del BRICS, IBSA ha perdido relevancia, porque los dos grupos comparten membresía y objetivos. Entre 2011 y 2024, IBSA solo tuvo seis reuniones ministeriales y ninguna cumbre (Mukheriee y Arkalji, 2024) y, cuando se produjo la reunión cumbre de noviembre 2024, nueve de los 16 puntos de su declaración final se dedicaron a promover modificaciones en Naciones Unidas (Ministerio das Relaçoes Exteriores, 2024), que también predominaron en la declaración final de la xvi Cumbre de BRICS, celebrada en Kazan (Rusia) un mes antes (Deutsche Welles, 2024).  De ello se puede inferir que el relanzamiento del IBSA busca reforzar los objetivos del BRICS. 

Por su parte, la UE aumentó su capacidad de agencia desde que el Tratado de Lisboa (2007) creó el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y nombró al Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad vicepresidente de la Comisión Europea (Zank, 2012: 179). Sin embargo, sus relaciones con el BRICS se producen entre grupos cuya política exterior y capacidad de acción es dudosa –el BRICS es un acuerdo de cooperación orientado por China y la UE una federación política de estados-nación (ibídem: 177)–. Ello, aunque ambos actores comparten rasgos de alianzas explícitas, porque generan efectos internos –sus miembros no pueden abandonarlas sin perder credibilidad frente a audiencias nacionales– y externos –crean expectativas que influyen en decisiones de otros actores (Warren, 2010)–. En este sentido, las relaciones UE-Brasil pueden entenderse mejor si se incorpora la pertenencia de Brasil al BRICS, lo que forma un nuevo triángulo de análisis frente al tradicional triángulo de Estados Unidos-UE-América Latina (Grabendorff, 2005), o el más reciente Estados Unidos-China-América Latina (Ellis, 2013). 

Dentro del contexto de las transformaciones en el orden internacional, según Rozman (2022), se han conformado relaciones trilaterales estratégicas entre actores dominantes: Estados Unidos-Rusia-China, pero también en Asia Oriental, donde desde finales de los años 2000 se han conformado triángulos de relaciones entre otros actores, situación que puede extenderse al contexto global y a otros contextos regionales. La triangularidad surge de condiciones propias de la posguerra fría –el alto nivel de interdependencia económica dificulta definirse por uno u otro poder dominante, la rigidez ideológica ha sido remplazada por identidades nacionales más flexibles y nuevos estados intentan mediar entre actores con mayor poder. El análisis triangular busca superar limitaciones de análisis estrictamente bipolares, como el de Estados Unidos-China, o de una nueva multipolaridad, donde cada Estado podría relacionarse con distintos actores. La razón, según Rozman (ibídem: 2), es que estas dos últimas aproximaciones analizan las dinámicas regionales (o birregionales) a partir de su interacción con los poderes centrales. 

Si esas dinámicas incluyen elementos de seguridad, que pueden asociarse con actores dominantes, incluyen asimismo elementos de interdependencia económica e identidad, las cuales surgen de relaciones históricas específicas de los que interactúan (Rozman, 2022: 2). Centrarse en el elemento seguridad, aun en temas como la tecnología punta o las cadenas de valor, no significa ignorar que los intereses económicos y las autopercepciones identitarias siguen influyendo en la dinámica de las relaciones triangulares (ibídem: 126-127). Por ende, el análisis triangular que se propone no niega la presencia de actores poderosos que moldean el contexto, sino que busca enriquecer la comprensión de las relaciones entre otros actores con factores propios en las relaciones entre ellos. Siguiendo esta idea, este artículo no incorpora reacciones o posiciones de actores poderosos, como Estados Unidos, y se apoya en el hecho de que en la literatura existe mayor cantidad de estudios de las relaciones entre actores dominantes y de sus efectos en terceros países que de cómo otros actores se relacionan entre sí en ese contexto (Ellis, 2012). 

Argumentando que la pertenencia de Brasil a los BRICS afecta las relaciones Brasil-UE, al reforzar aspiraciones económicas brasileñas y provocar cambios en el discurso político de su Gobierno, se analiza, en primer lugar, las relaciones UE-BRICS desde la perspectiva europea, que enfatiza la presencia china en el segundo grupo. En segundo lugar, destaca la perspectiva brasileña de los BRICS, donde también China aparece como actor primordial. Ello determina que, en muchos aspectos, las decisiones y posiciones chinas constituyan el eje vertebral del grupo. Por último, se identifica de qué modo la pertenencia de Brasil a los BRICS incide en sus intereses económicos y discurso político acerca de la UE, en las dos etapas indicadas, y se discute lo analizado en relación con literatura sobre el tema. El estudio se apoya en la revisión y comparación de literatura publicada, y en un análisis del contenido del discurso en documentos oficiales y declaraciones.

Relaciones UE-BRICS (2009-2024) desde la perspectiva europea 

En la etapa inicial de los BRICS, la UE mantuvo relaciones bilaterales con cada uno de sus miembros, ya que tenía acuerdos de asociación estratégica específicos con ellos; China, Rusia, India y Brasil estaban entre sus diez principales socios comerciales (Mathias y Ostermann, 2011: 20) y, junto con Sudáfrica, pertenecían al G-20 (Comisión Europea, 2012: 73). De ese modo, Europa no los consideraba un desafío para su política exterior. Sin embargo, la expansión del grupo BRICS en 2023 ha abierto un nuevo capítulo en sus relaciones, porque los nuevos miembros se concentran en las áreas del Mediterráneo, Oriente Medio y África que, por temas de seguridad y migraciones, son zonas estratégicas para la UE (European External Action Service, 2016), además de formar parte de rutas clave para el comercio europeo hacia el Índico y el Pacífico (European Parliament, 2024: 3). 

Paralelamente, el grupo ha ido experimentando cambios internos desde que se acuñara el acrónimo BRIC, ya que solo China e India han crecido al ritmo esperado (O´Neill, 2021) y, de los nuevos miembros, Etiopía está inmersa en una guerra civil (Gebreluel, 2023) y Egipto en una seria crisis económica y política. Todo ello ha facilitado que China se haya consolidado como el eje dominante del grupo, por lo que sus objetivos geopolíticos afectan el comportamiento del resto. Asimismo, la ampliación ha disminuido el poder relativo de Brasil, India y Sudáfrica –democracias más cercanas a los valores europeos– por el predominio de gobiernos autoritarios –una monarquía absolutista, una teocracia, un régimen militar de facto y un país en guerra civil (Optenhogel, 2024). Si antes de 2023 la relación entre gobiernos democráticos y gobiernos autoritarios en el BRICS era de 3 (Brasil, India, Sudafrica) a 2 (China, Rusia), respectivamente, ahora lo es de 4 (Brasil, India, Sudafrica, Egipto) a 5 (China, Rusia, Emiratos Unidos, Irán, Etiopía), si se considera a Egipto como una democracia (Ardovini y Mabon, 2020). La UE tampoco tiene acuerdos comerciales o de inversión con los nuevos miembros, a excepción de Egipto. En resumen, la ampliación ha aumentado el predominio chino en los BRICS e incorporado más gobiernos no democráticos, con los que la UE no tiene acuerdos económicos.

Según un documento de la Comisión Europea de 2006 sobre las relaciones UE-China (Comisión Europea, 2006: 16), el libre comercio europeo había facilitado el crecimiento económico chino y también beneficiado a la UE, aunque China debía reforzar sus compromisos de apertura económica, la protección jurídica a las empresas europeas en su territorio y el abandono de subvenciones a sectores industriales, adquiridos al ingresar a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. Si China era un socio potencial de la UE era porque necesitaba aliados y Europa ofrecía un mercado grande y el acceso a nuevas tecnologías. Sin embargo, si bien la relación UE-China era positiva, había que incorporar al comercio valores y otros temas como derechos laborales y la protección ambiental (Baudin, 2006: 15). Tras el establecimiento de una asociación estratégica en 2003, China y la UE firmaron distintos acuerdos y protocolos, cooperando en África para enfrentar la piratería en el Golfo de Adén. Pero sus objetivos eran distintos: China buscaba articular sus proyectos de desarrollo interno con el exterior, y la UE difundir su agenda de gobernanza global (Rocha Pino, 2010). 

Según Keukeleire et al. (2011: 8), la situación cambió con la creación del BRICS. Aunque este no actuaba internacionalmente como espacio coherente y coincidía con la UE en apoyar al G-20 en la crisis financiera global de 2008, este grupo daba prioridad al desarrollo económico y no a aspectos ambientales, sociales o de derechos humanos, cruciales para Europa. Además, se presentaba como alternativa al orden occidental, de cuyo núcleo forma parte la UE, y favorecía acuerdos por consenso de cumplimiento voluntario, que contradecían un multilateralismo efectivo con compromisos obligatorios que la UE incluía en sus tratados. Esos autores estimaban que las asociaciones estratégicas de la UE con cada uno de los BRICS no habían mejorado las relaciones con el grupo, ni favorecido un multilateralismo de modelo europeo. Si inicialmente los BRICS consideraron positivo que la UE reconociera su estatus como actor de un mundo multipolar, en 2011 fueron reacios a reconocer a Europa como parte interesada en muchas cuestiones. Además, la expectativa de que los BRICS aceptaran un multilateralismo efectivo había fracasado, y cada vez más la UE debía jugar «con las reglas de juego preferidas por los BRICS» (ibídem: 26). 

Así, la UE debía reevaluar su influencia y escuchar las aspiraciones de sus socios externos para adaptarse a las cambiantes condiciones globales (ibídem: 21), las cuales incluían que China iba actuando con mayor confianza en sus negociaciones internacionales desde la crisis global y estaba reemplazando el compromiso diplomático por una visión de juego de suma cero (Ekman, 2012: 20 y 24). Un ejemplo de ello fue el conflicto UE-China sobre paneles solares. Cuando en 2013, ante la falta de resultados a una demanda europea en la OMC, la UE estableció una tarifa alta a los paneles chinos, este país impuso tarifas similares a productos europeos (Brown, 2017: 162). El People’s Daily (08.06.2013, en Brown, 2017: 163-164) ilustraba cómo respondía China a cuestionamientos externos desde la llegada de Xi Jinping (2013) al Gobierno: 1) no asumía responsabilidad «[China] no hizo nada malo al hacer competitiva a su industria de paneles solares»; 2) personalizaba el conflicto como si se debiera a negociadores europeos y no, a normas de la OMC; 3) hacía amenazas veladas (si la UE no puede negociar con China, perderá la oportunidad de desarrollar lazos económicos positivos), y 4) no contestaba a la acusación de que sus subsidios distorsionaban la exportación de paneles solares. En su visita a la UE en 2014, Jinping declaró que China era la cuna de la civilización oriental y, Europa, de la occidental, lo que colocaba a China al nivel de la Unión, reconociéndola como eje que difundía valores, sin mencionar su poder material. A pesar de esas declaraciones, según Brown (ibídem: 146 y 157), entre ellas el choque por valores es más fuerte que por comercio/inversiones, porque sus relaciones económicas son «compatibles». En este sentido, Europa representa un importante caudal de consumidores con un PIB per cápita siete veces superior al chino y, para la UE, con su crecimiento estancado desde 2009, China es un mercado valioso (ibídem: 167-168). 

El documento UE-China. Una perspectiva estratégica (2019)_¹ ratifica el conflicto por los valores, ya que plantea que China tiene responsabilidad en defender «un orden internacional basado en normas, así como una mayor reciprocidad, no discriminación y apertura de su sistema». La define como «un socio negociador con el que la UE necesita encontrar un equilibrio de intereses, un competidor económico en la consecución del liderazgo tecnológico y un rival sistémico en la promoción de modelos alternativos de gobernanza». Y es que China, aunque decía apoyar el multilateralismo y buscar reformar la gobernanza global para dar mayor poder decisorio a las economías emergentes, no cumplía con la obligación de rendir cuentas que su mayor protagonismo exigía. Además, creaba problemas específicos como miembro del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, ya que debía defender los derechos humanos, la paz, la seguridad y el desarrollo, pero en el Mar de China Meridional no respetaba el laudo arbitral basado en la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar y creaba tensiones en rutas vitales para Europa (Comisión Europea, 2019: 2, 4 y 6), como el estrecho de Malaca entre el océano Índico y el Pacífico. 

En 2020, el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la UE y vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell (2020: 7-8), hizo una llamada para definir cómo afectaba la rivalidad Estados Unidos-China durante el Gobierno de Donald Trump (2017-2021) su influencia global europea frente al reforzamiento del expansionismo y autoritarismo chino. Para entonces, China había aumentado su gasto en armamento del 1% al 14% del PIB, construía islas artificiales militarizadas en el Mar de China Meridional, respondía de forma agresiva a comentarios críticos y aumentaba la represión interna. Para defender un orden multipolar efectivo basado en tratados y normas obligatorias, Borrell proponía que la UE estableciera un frente unido con países que apoyaran ese multilateralismo y el derecho internacional. En esa línea, el Parlamento Europeo (2024: 10) destaca la necesidad de aumentar la cooperación con algunos miembros del BRICS para contrarrestar las «acciones malignas» de Rusia (en referencia a su invasión de Ucrania en 2022) y la creciente influencia global china, lo que incrementaría su interés por relacionarse con Brasil. 

En pocas palabras, en la etapa inicial del BRICS, la UE no lo percibía como una amenaza, pero comenzaba a dudar de que China –eje del grupo– aceptara las normas de un multilateralismo efectivo. En la actualidad, esa posición se ha transformado por la mayor asimetría interna del grupo a favor de China y la ubicación de sus nuevos miembros en regiones clave para Europa. Pero, en 2019, ya se percibía a China como «rival sistémico», tal como reflejaba un documento de la Comisión Europea, que concluía que la UE debía trabajar con socios que compartieran su interés por un orden multilateral efectivo (Cameron, 2019: 1). Mientras tanto, otros miembros del BRICS, como Brasil y Sudáfrica, pasaron de querer aumentar su participación en organizaciones económicas multilaterales como el FMI, en reconocimiento de su crecimiento económico, a enfrentar crisis internas que afectaron su proyección externa_²; por su parte, Rusia debió recurrir a China para evadir sanciones europeas y estadounidenses desde su anexión de Crimea (2014). Como resultado, el grupo BRICS disminuyó su dinamismo internacional entre 2016-2023 y adquirió carácter de foro declarativo que mantenía reuniones periódicas. 

Para entonces había crecido el poder internacional de China y disminuido el europeo, que se debilitó entre el período 2009-2015 a consecuencia de la crisis financiera global y, posteriormente, por la salida del Reino Unido de la UE (2016) y la invasión rusa de Ucrania (2022). Esa pérdida de poder relativo no redujo, sin embargo, su atracción comercial para China/BRICS, especialmente desde que Estados Unidos estableciera en 2016 una política de aranceles altos a la importación que los afectaba negativamente. Con la ampliación, China buscó reactivar el BRICS para, como dijo Jinping (2024) en la cumbre de Kazán, «aprovechar esta cumbre histórica [por la presencia de nuevos miembros del BRICS] para partir de nuevo» y alcanzar el objetivo de reformular Naciones Unidas con mayor participación de países africanos, asiáticos y latinoamericanos. De alcanzarse este objetivo, representaría una pérdida de poder adicional para Europa en la conducción de una organización clave en la gobernanza global. 

Relaciones Brasil/BRICS (2009-2024) desde la perspectiva brasileña 

En la etapa inicial, el Gobierno brasileño de Lula da Silva (2003-2010) apoyaba la noción de que, al desaparecer la bipolaridad posguerra fría, Brasil podía ascender en la estructura de poder global ingresando al Consejo de Seguridad como miembro permanente (Bernal-Meza, 2015: 93). Así, consideraba que su adhesión al BRICS contribuiría a promover ese objetivo además de brindar acceso privilegiado al mercado chino (Woischnik y Steinmeyer, en Rieck et al., 2016). Sin embargo, como la capacidad material brasileña no era suficiente para transformar al país en un poder global, hasta 2014 Brasil apoyó más a China (en su ingreso a la OMC o como observador al Parlamento Latinoamericano y Caribeño, por ejemplo) que el gigante asiático a él (Bernal-Meza, 2015: 95 y 99). 

A principios de la segunda década de este siglo, China representaba tanto oportunidades como riesgos económicos para Brasil, porque, si hasta 2008 la demanda china de recursos naturales había dinamizado el crecimiento económico brasileño, la revaluación del real y el aumento de las importaciones baratas chinas afectaron negativamente sus exportaciones industriales que, para 2009, habían caído un 44% del total exportado frente al 53% de 2000 (Christensen, 2012: 357, 360 y 364-365). De este modo, aunque Brasil tenía superávit comercial con China, tenía también un gran déficit en comercio de manufacturas, mientras las empresas chinas competían con las brasileñas en África (Vadell, 2013: 53). No obstante, el Gobierno minimizó los riesgos económicos porque las relaciones políticas con China reforzaban su influencia económica en organizaciones multilaterales como la OMC para alcanzar mayor protagonismo global (Christensen, 2012: 351-352).

Durante el Gobierno de Dilma Rousseff (2011-2016), la desaceleración de las economías emergentes (Navarrete, 2013) y los problemas internos, como la disminución del crecimiento económico brasileño que pasó del 7,5% a menos de 3,8% entre 2010 y 2011 (Sotelo, 2012), alteraron las expectativas globales de Brasil. Si bien mantuvo su propuesta de reformar organizaciones multilaterales y desarrollar un ámbito internacional no hegemónico, según Saraiva (2017: 8-9) en esos años disminuyeron sus esfuerzos por ingresar al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Dentro del G-20, Brasil se alineó con el BRICS y no con la UE porque, según Prange (2014), su pertenencia al primero le había convencido de que con el grupo podía ampliar su rol de mediador Norte-Sur en el escenario internacional. De esta forma, diplomáticos brasileños participaron activamente en el diseño del Banco de Desarrollo del BRICS (NDB, por sus siglas en inglés) en 2014 (ibídem). Pero, al mismo tiempo, Rousseff declaraba que Brasil no buscaba apartarse del FMI: «al contrario, tenemos interés en democratizarlo y hacerlo lo más representativo posible» (Mercopress, 2014), manteniendo un discurso que buscaba no alienar a actores globales poderosos.

Mientras la creación del NDB parecía culminar el ascenso del BRICS, Brasil, Rusia y Sudáfrica sufrían caídas económicas que restringían su rol como modelos de desarrollo para el Sur Global. Aunque la crisis financiera de 2008 trajo a Brasil capitales que salieron de Estados Unidos y Europa, su consumo doméstico se mantuvo por el crédito y no por las inversiones; para 2015, la inflación y el desempleo alcanzaron cifras de dos dígitos y su deuda externa había aumentado dos tercios desde 2000 (Woischnik y Steinmeyer en Rieck et al., 2016). En paralelo, a medida que el poder del BRICS se concentraba en China, esto revelaba la asimetría interna del grupo, que no era crucial para Brasil en tanto el BRICS le permitiera acceder al mercado chino (ibídem). Adicionalmente, después de lanzar la Nueva Ruta de la Seda o la Iniciativa la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) en 2014 –proyecto de infraestructura chino en el que el único miembro original del BRICS que participaba era Rusia–, China desplazó su interés por el BRICS a la cooperación técnica para difundir su tecnología 5G (Rieck et al., 2016; Hillman, 2021) y, desde 2016, al conflicto comercial con Estados Unidos. La importancia de la BRI se refleja en la ampliación del BRICS con países estratégicamente ubicados en la rama marítima de la ruta (Egipto, por el Canal de Suez; Etiopia, aunque sin litoral marítimo, rodea por tres lados a Djibuti, microestado en el estrecho entre el Mar Rojo y el océano indico, donde China tiene una base militar, y Emiratos Árabes Unidos e Irán, en el Golfo Pérsico y el Mar de Omán) (véase mapa en Gil, 2018). 

Actualmente, desde el regreso de Lula a la Presidencia brasileña en 2023, se estima que (Spektor, 2024), como su promoción de organizaciones subregionales y regionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur) –formado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay en 1991– y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), en 2008, no le ha dado la proyección global deseada, a Brasil solo le queda el BRICS. Pero lo que complica su capacidad de alcanzar su objetivo mediante el BRICS es que, aunque el PIB total del grupo haya aumentado, se trata de un crecimiento que corresponde a China e India, mientras que Brasil mantiene el mismo PIB que en 2001, aumentando su dependencia de China (Plummer, 2024). En 2023 el comercio Brasil-China seguía siendo superavitario para el primero, con un patrón de intercambio de materias primas (commodities) brasileñas a cambio de productos manufacturados chinos y la ampliación de la inversión china en Brasil hacia sectores estratégicos (líneas de transmisión de energía, usinas hidroeléctricas, etc.) (Ceyhan, 2024). En 2024, Brasil y China anunciaron que elevarían su Asociación Estratégica a una Comunidad de Futuro Compartido, reforzando su cooperación bilateral en diversas áreas clave como la infraestructura sostenible, la transición energética, la inteligencia artificial (IA) y la economía digital (Presidência da República, 2024). En consecuencia, la relación China-Brasil sigue un patrón centro-periferia (Bernal-Meza, 2021; Vadell, 2013: 47) que desafía el ascenso brasileño como actor global porque, si bien China representa una alternativa comercial y financiera a Washington, ello no cambia la interdependencia asimétrica externa de Brasil.

En suma, los intereses globales de Brasil le hacen aceptar relaciones económicas asimétricas con China en el BRICS a fin de afianzar su autoimagen como poder relacional Norte-Sur (ibídem: 53). Ese fenómeno puede asociarse con una multipolaridad descentralizada, en la que poderes tradicionales y emergentes proyectan su poder en distintas regiones, ampliando sus posibilidades de elección y la de otros (Garzón, 2017). Según Garzón (2024), un poder regional pierde interés en su región cuando las ganancias esperadas de relaciones extrarregionalas son mayores que las de la propia región. En Brasil, ese menor interés se observa en la resistencia de su Gobierno a coordinar posiciones en el G-20 con Argentina, Chile y México. Según Amorim (2024b), esto es así porque los problemas latinoamericanos son similares a los africanos. Entre las dos etapas analizadas, la principal diferencia consiste en que, aunque la situación económica brasileña tampoco era totalmente positiva en 2009-2010, Brasil era percibido como un actor internacional dinámico que articulaba intereses de actores de menor poder relativo. A partir de la segunda década del siglo xxi, esa imagen se desdibujó y ahora Brasil tiene menor reconocimiento global y menor poder en el grupo BRICS, mientras ha crecido su dependencia económica comercial y de inversión con China. 

Relaciones Brasil-UE (2009-2024) 

En 2009 había poco interés brasileño por acercarse a la UE, afectada por la crisis global de 2008, mientras las economías emergentes parecían resistir mejor sus embates. Ello contrasta con el entusiasmo que había experimentado Brasil en 2006, cuando firmó el Acuerdo de Asociación Estratégica con la UE con el que esperaba ganar estatus de actor global (Bartesaghi, 2015: 181). Sin embargo, otros (Meissner, 2015: 5) atribuyen esa asociación a que la UE temía «perder» a Brasil frente a competidores económicos como Estados Unidos y China, prevaleciendo en la UE los intereses materiales sobre su objetivo de proyectar su identidad como modelo de integración regional para Mercosur. 

Si bien la percepción europea de raíces culturales comunes favorecía a Brasil (Bartesaghi, 2015: 199), desde 2003 la política exterior brasileña protegía de igual manera sus intereses económicos que valores como la democracia y los derechos humanos (Gratius, 2012). Aun cuando las declaraciones conjuntas UE-Brasil de 2008, 2009 y 2010 enfatizaban instituciones multilaterales, defensa de democracia, estado de derecho y derechos humanos, diferían en su sentido final, ya que la UE prefería un orden basado en normas obligatorias y Brasil un escenario no hegemónico, más pluralista y con pocas reglas (Saraiva, 2017: 6). Además, desde la crisis de 2008, la potencia sudamericana interpreta la multipolaridad como un diálogo Sur-Sur sin intermediación de grandes poderes, lo que no deja espacio para que la UE juegue un rol destacado (Schenoni et al., 2019: 6). No obstante, Brasil siguió siendo el socio comercial latinoamericano más importante para Europa (Bartesaghi, 2015: 85-87) y en 2010 el Mercosur aprobó el Código Aduanero del Mercosur (CAM) para reabrir negociaciones comerciales con la UE (Bianculli, 2020). Esas negociaciones se habían iniciado en la década de 1990, por la preocupación europea ante la propuesta estadounidense de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y culminaron en 1999 con la firma de un documento de intención para negociar una zona de libre comercio Mercosur-UE. El proceso se suspendió en 2004 al estancarse la negociación del ALCA (Bartesaghi, 2015: 344). 

Según Caetano y Pose (2023: 226), en 2010 Brasil volvió a negociar con la UE mediante Mercosur porque, aunque los mercados asiáticos absorbían la mayoría de sus exportaciones agropecuarias, sus empresarios industriales necesitaban nuevos acuerdos para enfrentar la competencia china. Esa posición empresarial no era unánime porque, a modo de ejemplo, en 2011 un representante de la constructora brasileña OAS afirmaba que en Europa no había nada que construir y era preferible expandirse a África (The Economist, 2012), lo que mostraba que el Sur Global comenzaba a tener mayor atractivo económico que Europa para algunas empresas brasileñas. Paralelamente, la participación comercial europea estaba cayendo en Mercosur por la competencia china (Kappel, 2011: 76). Debido a ello, cuando las negociaciones Mercosur-UE se reiniciaron, algunos autores (Gratius, 2012: 7 y 9) las consideraron «bricsalizadas» porque, aun cuando Brasil era el país latinoamericano «más europeo en tradición, cultura y educación», estaba económicamente orientado a China y políticamente a BRICS, de modo que UE y Brasil compartían valores, pero tenían posiciones diferentes en temas como el comercio, el desarrollo, el cambio climático, la seguridad y el sistema financiero internacional.

Se observa cómo la evolución de la negociación Mercosur-UE se enmarca en un discurso donde, aun con valores comunes que favorecen una identidad birregional occidental, ambos protegen, respectivamente, los intereses económicos de los sectores más competitivos del otro (por parte de Mercosur, la industria; y de la UE, la agricultura) (Álvarez y Zelicovich, 2020: 114). Con relación a los valores, la UE sostuvo inicialmente la existencia de un sustrato de valores compartidos con los miembros de Mercosur (democracia, defensa del estado de derecho, entre otros), con los que conformaba una identidad común. En ella coincidían la proyección externa de la identidad como modelo de integración regional, que Europa enfatizaba desde su constitución como Unión Europea en 1992, y las aspiraciones de los cuatro gobiernos latinoamericanos de emular ese modelo para facilitar su inserción internacional y adquirir cohesión y legitimidad internas (ibídem: 119). Sin embargo, cuando a principios de diciembre de 2019 ambos anunciaron un «acuerdo en principio», ignoraron los intereses económicos divergentes por consideraciones geopolíticas distintas: para la UE, el acuerdo respaldaba el orden del comercio multilateral; para Mercosur, este representaba el acceso a nuevos mercados y una mayor eficiencia en algunos sectores económicos. Si el discurso acerca de valores compartidos fue una constante a lo largo de la negociación desde los años noventa (ibídem), respecto a su contenido, Europa pasó de privilegiar democracia, estado de derecho y modelo de integración regional a apoyar el «multilateralismo eficaz». 

Sin embargo, en 2022, Mercosur rechazó la solicitud del presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, para hablar en su cumbre anual. Aunque no se informó sobre qué gobiernos votaron en contra de permitirlo, el Gobierno brasileño de Jair Bolsonaro había manifestado poco antes su intención de fortalecer la asociación estratégica con Rusia y el Gobierno ruso había declarado que continuaría suministrando fertilizantes a Brasil, que no se adhirió a las sanciones contra Rusia impuestas tras la invasión de Ucrania en ese año (Gamba, 2022). Por la importancia de esa guerra para Europa, ese rechazo no fue positivo para las relaciones Mercosur-UE, afectadas ya por la falta de ratificación europea del acuerdo firmado_³.

En su regreso al Gobierno en enero de 2023, Lula adopta un discurso antioccidental más agresivo que en sus presidencias anteriores. Aunque presenta a Brasil como un país neutral en la guerra de Ucrania, por su aspiración de sentarse a la mesa negociadora con los «grandes» del ámbito global (Spektor, 2024) y recuperar la posición brasileña en el mundo que estima perdida entre 2016 y 2022 (Amorim, 2024a), su discurso responsabiliza a Occidente por la guerra. De esa forma, respalda una invasión militar que aumenta el territorio del agresor y contradice un principio básico de la política exterior brasileña –el respeto del derecho internacional (Spektor, 2024)–. Asimismo, este afecta las preferencias de países del Sur Global, como la defensa de la integridad territorial y la soberanía, así como el rechazo del uso ilegal de la fuerza (Tokatlian, 2023). El discurso gubernamental ahora vuelve a enfatizar el ingreso al Consejo de Seguridad (Amorim, 2024b), lo que parece asociarse a una promesa china de respaldar a Brasil e India en ese proceso, a cambio de que aceptaran ampliar el BRICS (Tran, 2024). 

Amorim (2024b) enmarca la actual posición brasileña hacia la UE presentando el G-20 como modelo de gobernanza global, sugiriendo que: «(…) [con] una o más [naciones] africanas y dos europeas menos (…) el G-20 sería perfecto»_⁴. Al mismo tiempo, sin embargo, se vuelve a discutir el acuerdo Mercosur-UE buscando incluir modificaciones mediante una «carta adjunta» (Romano, 2024). Todo ello indica que Brasil prefiere actuar políticamente en el G-20, apoyándose en el BRICS, aunque sin perder el interés económico por el mercado europeo. Así, las negociaciones Mercosur-UE fueron reiniciadas en 2022 y concluidas en diciembre de 2024 con modificaciones al acuerdo de 2019 (Declaración Conjunta Mercosur-UE, 2024). En esta oportunidad los cambios realizados parecen deberse al interés europeo por diversificar sus proveedores de energía y alimentos frente a las restricciones al comercio impuestas por la guerra en Ucrania (France24, 2024) y por contrarrestar la presencia china en América Latina. Por su parte, el discurso gubernamental brasileño lo plantea como un acuerdo «bastante diferente» del de 2019 (Swiss Info, 2024) estacando que Brasil rechazó la primera carta presentada por Europa porque amenazaba con castigos si se incumplían los requisitos medioambientales (Marques da Silva y Liboreiro, 2023).

Los cambios entre la etapa inicial y actual de estas relaciones se reflejan en el discurso político del Gobierno de Brasil y en la negociación, la firma y la renegociación del acuerdo Mercosur-UE. El discurso actual plantea la posibilidad de no aceptar toda la normativa europea a sabiendas de que, aunque Europa siga siendo económicamente interesante, Brasil posee otras opciones de comercio e inversiones. Sin embargo, esa posición no surge de un aumento del poder económico brasileño sino, por el contrario, parece surgir del debilitamiento de su poder internacional relativo en un contexto donde, para alcanzar sus objetivos globales, Brasil necesita acercarse más a China. Del lado europeo, sus problemas internos y la mayor cantidad de opciones internacionales para otros países también disminuyen su poder relativo y le impiden exigir el cumplimiento de todas sus normas en las negociaciones con Mercosur/Brasil. 

A modo de conclusión: la UE, el grupo BRICS y Brasil 

La tabla 1 sintetiza decisiones o acciones que los tres actores –UE, BRICS y Brasil– tomaron en las dos etapas estudiadas frente a encrucijadas comunes, las cuales en sentido figurado se pueden definir como situaciones en las que se toman decisiones importantes porque, por las expectativas creadas, su éxito o fracaso influye en otras posteriores, no solo de quienes las tomaron sino también de terceros actores (Warren, 2010). De ese modo, se observa cómo algunas decisiones/acciones de los actores que aparecen en las columnas paralelas muestran una correlación cronológica entre ellas. Aunque esto no indica causalidad, sí permite constatar cómo las decisiones de un actor influyen en las de los demás.

Para la UE, esas situaciones serían los efectos de la crisis global y la percepción de China como un riesgo, lo que la llevaron a volver a negociar con Mercosur, mientras la crisis de Crimea e invasión rusa de Ucrania, junto con otros problemas internos, la debilitaban internacionalmente y afectaban su provisión de energía y alimentos. Para los BRICS, serían su propia creación (2009), el establecimiento del NDB (2014) y el BRICS ampliado (2023). Y para Brasil, destacan el ingreso al BRICS para aumentar su proyección global, sus problemas económicos y políticos internos, así como las acciones rusas en Crimea (2014) y Ucrania (2022). Quizás porque la no aplicación por parte de Brasil de sanciones a Rusia en 2014 no afectó sus relaciones con la UE ni la negociación UE-Mercosur, el país sudamericano mantiene la misma posición frente a la invasión de Ucrania, lo que se suma al hecho de que ahora necesita acercarse más a China para alcanzar su ascenso global y satisfacer sus intereses económicos. 

Entre las dos etapas, sucedieron algunos acontecimientos clave que afectaron a los actores: para la UE, la salida de Reino Unido y la invasión de Ucrania que la debilitaron y mermaron su aprovisionamiento de energía y alimentos; para el BRICS, la caída de su dinamismo internacional por los problemas de Rusia, Brasil y Sudáfrica, así como la concentración china en la guerra comercial con Estados Unidos desde 2016; y, para Brasil, los problemas económicos y políticos internos que no le impidieron firmar un acuerdo con la UE en 2019, pero que, este último, a su vez, no logró hacer que Brasil condenara la invasión de Ucrania y aplicara sanciones a Rusia. A lo largo de esos años, incluyendo los de la pandemia del coronavirus (2020-2022), la UE y Brasil perdieron poder relativo mientras China lo aumentaba dentro y fuera del BRICS. Este grupo disminuyó su dinamismo internacional para concentrarse en emitir declaraciones de intenciones y, con su ampliación, China ha intentado reactivarlo y usarlo para avanzar en la reformulación de la gobernanza global. 

En la tabla 1 se observan momentos de acercamiento y alejamiento UE-Brasil que pueden vincularse a la relación Brasil-BRICS. Por ejemplo, la reanudación de la negociación Mercosur-UE se asocia a la desaceleración de las economías emergentes tras la crisis financiera global. Cuando se creó el NDB, la negociación se estancó y su relanzamiento no se produjo hasta 2016, cuando el menor dinamismo del BRICS coincidió con la preocupación china acerca del conflicto comercial con Estados Unidos, contexto que persistía al firmarse el acuerdo UE-Mercosur (2019). En 2023, la ampliación del BRICS parece iniciar una nueva etapa dinámica del grupo donde se impulsa la reforma del Consejo de Seguridad, tema clave para Brasil. En resumen, Brasil parece acercarse a Europa cuando el BRICS se debilita o disminuye su actuación internacional, y se aleja cuando este grupo toma la iniciativa y adquiere dinamismo, sin importar si las decisiones tomadas contradicen valores o intereses europeos. 

La percepción del BRICS ampliado como amenaza abre nuevas perspectivas para las relaciones UE-Brasil, porque el discurso europeo invita a prestar atención no solo a los valores compartidos con otros sino también a sus intereses; sin embargo, si los gobiernos europeos coinciden en valores, poseen intereses económicos divergentes como atestigua la discusión interna en la UE que generó el acuerdo Mercosur-UE de 2019 y entorpeció su ratificación del acuerdo UE-Mercosur de 2019. En ese sentido, según Arbache (2023), el discurso europeo sobre atender los intereses de miembros del BRICS para acercarse a ellos es ambiguo, ya que, en el caso de Brasil por ejemplo, hasta ahora no ha alcanzado para soslayar intereses de agricultores e industriales franceses. Si la reformulación del acuerdo UE-Mercosur en 2024 parece moverse en sentido contrario, está por verse qué sucederá. Mientras tanto, la posición de Brasil en el BRICS se ha debilitado en términos relativos por la presencia de un mayor número de actores –lo que le exige prestar mayor atención a los intereses chinos–. Asimismo, se ha reducido el poder brasileño fuera del grupo: si en 2012 mantenía tasas de crecimiento económico encima del 4% y se perfilaba como un creador de reglas y agendas internacionales en la OMC y Naciones Unidas (Gratius, 2012: 233), en la actualidad, tanto su rol en ellas como sus tasas de crecimiento han disminuido (Abdala, 2024). Igualmente, el ingreso de Brasil al BRICS hizo más horizontales sus relaciones con la UE, pero a ello también contribuye la pérdida de poder relativo europeo y la disposición china a apoyar objetivos brasileños en Naciones Unidas (ibídem)_⁶. Además, para la UE el acuerdo con Mercosur vuelve a tener sentido estratégico, esto es, asegurarse recursos para disminuir su dependencia del gas ruso, diversificar proveedores de alimentos, reducir la influencia china en América Latina (Villard, 2024) y acercarse a miembros del BRICS para contrarrestar acciones rusas y chinas (European Parliament, 2024). 

Lo anterior permite al Gobierno brasileño jugar la carta BRICS/China para obtener concesiones europeas. En este contexto, a la pregunta de si la UE y Brasil alcanzarán sus objetivos o no, el juego actual corrobora que la interacción bilateral se ve afectada por otros actores y por cambios de poder relativo. Asimismo, como en la triangularidad los actores maniobran con objetivos distintos, sus relaciones asumen formas diferentes, ya sea una alianza, la dominación de uno sobre el resto o que uno consiga concesiones de otro asociándose con el restante (Rozman, 2022). Esta es la estrategia brasileña cuando usa su pertenencia al BRICS para obtener concesiones europeas, pero no parece que el país se haya liberado de pasar de una dependencia económica a otra.

Como aporte a la literatura, aunque se verifica que China es el miembro más relevante del BRICS tanto para la UE como para Brasil, también se observa que entre estos últimos existen elementos identitarios y económicos que no dependen de sus relaciones con China (Rozman, 2022) porque son intrínsecos a las relaciones UE-Brasil. De esa manera, el discurso sobre valores compartidos se reactiva cada vez que se revalorizan las relaciones UE-Brasil –aunque su contenido pueda cambiar–, mientras sus intereses económicos divergentes permanecen inalterados entre 2009 y 2024. Finalmente, el análisis genera preguntas acerca de si el poder relacional brasileño como vocero del Sur Global puede sobrevivir en el BRICS frente al predominio de objetivos chinos dentro del grupo y si la UE logrará diluir la influencia de sus intereses económicos divergentes para acercarse a Brasil y otros miembros del BRICS. En cuanto al comportamiento internacional de países del Sur Global, este debería dejar de verse solo como un producto de rivalidades entre actores dominantes, e incorporar aspectos identitarios y económicos que forman parte de las relaciones históricas entre actores de menor poder. 

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Notas:

1- Véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX%3A52019JC0005 

2- Navarrete (2013:17) caracteriza ese proceso en Brasil como una crisis económica corta pos-2008, seguida por una recuperación breve y una recaída severa.

3- El expresidente uruguayo José Mujica resumió el sentimiento común del Mercosur frente a la no ratificación diciendo que se habían «perdido 22 años» [de negociación], pero para Kaufer (2024) el «perdedor final» fue la UE, porque dejó de ser un socio comercial confiable para Mercosur frente a China. 

4- Traducción propia del original: «I think that a model for global governance is the G20. (…) One or more African [nations] and two European less, and the G20 would be perfect» (Amorim, 2024b).

6- Según Ashby et al. (2023), el compromiso alcanzado es desequilibrado porque Brasil aprobó la ampliación, que ya es un hecho, a cambio de una promesa, y existen demasiados candidatos y propuestas diferentes acerca de cómo reformar el Consejo de Seguridad. 

Palabras clave: relaciones internacionales, política exterior, China, intereses, valores, Brasil, BRICS, Unión Europea (UE) 

Cómo citar este artículo: Giacalone, Rita. «Incidencia de la adhesión de Brasil al BRICS en sus relaciones con la Unión Europea». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 139 (abril de 2025), p. 121-143. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2025.139.1.121

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 139, p. 121-143
Cuatrimestral (enero-abril 2025)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2025.139.1.121

Fecha de recepción: 08.10.24  ;   Fecha de aceptación: 07.01.25