La violencia de género en Brasil: un balance de la Ley «Maria da Penha» (2006-2016)

Verônica Maria Teresi, investigadora predoctoral, Programa de Pós Graduação em Ciências Humanas e Sociais, Universidade Federal do ABC (UFABC) veronicateresi@gmail.com 

Brasil es signatario de diversos tratados internacionales contra la violencia de género y cuenta con una ley específica sobre esta cuestión: la Ley «Maria da Penha» (LMP), que recientemente ha cumplido una década desde su aprobación en 2006. Esta ley es el primer mecanismo sistémico contra la violencia de género en el país. El presente artículo realiza un análisis de la vigencia de esta legislación durante estos diez años, estudia los dispositivos creados para impedir la violencia doméstica contra la mujer y analiza su efectividad. Por último, se presentan algunos desafíos actuales de la política de combate a
la violencia de género en Brasil.

La violencia de género constituye una violación de los derechos humanos y un problema de salud pública mundial (Castillo Vargas, 2007: 18); ello puede ser evidenciado por la forma en que hombres y mujeres son afectados por dicha violencia. En Brasil, datos del «Mapa da Violencia 2015» (Waiselfisz, 2015) indican que, mientras que los hombres suelen ser víctimas de violencia en espacios públicos, las mujeres son asesinadas y sufren violencia en el ámbito privado –es decir, la violencia ocurre en el interior de sus casas– y estas agresiones son, en gran parte, cometidas por hombres que poseen una relación íntima con ellas, como maridos o exparejas. A nivel de Estado y también en el marco del sistema internacional, la Constitución brasileña de 1988 puede ser considerada una de las más avanzadas del mundo en este ámbito, lo cual se debe a la actuación de los movimientos feministas brasileños en la Asamblea Constituyente y a su competente articulación (Silva, 2008: 8). Dichos movimientos feministas fueron importantes también para la articulación, la realización de presión y finalmente la elaboración, en 1994, en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos (OEA), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (también conocida como Convención de Belém do Pará)_¹. 

La Convención de Belém do Pará define, en su artículo 2, la violencia contra la mujer del siguiente modo: «Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica: a) que tenga lugar dentro de la familia o unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprende, entre otros, violación, maltrato y abuso sexual; b) que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violación, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitución forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, así como en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y c) que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, donde quiera que ocurra». Esta convención fue pionera y se sitúa en la vanguardia simbólica, legislativa y jurídica internacional en materia de violencia de género a nivel supracontinental, en tanto en cuanto «fue el primer tratado vinculante en el mundo en reconocer que la violencia contra la mujer constituye una violación sancionable de derechos humanos» (Poole, 2013). 

En este contexto, el presente artículo analiza cómo se ha afrontado y afronta la violencia de género –especialmente la violencia doméstica y familiar– en Brasil, a partir de la Constitución de 1988 y, más específicamente, de la aprobación de la Ley «Maria da Penha» (LMP) en 2006, hasta el año 2016. A fin de comprender las dimensiones de esta ley y del cambio de paradigma que propone para hacer frente a este tipo de violencia en Brasil, se han utilizado documentos oficiales y otros documentos de referencia, investigaciones sobre el tema y noticias de prensa.

El caso Maria da Penha: la condena de Brasil en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la OEA 

En el año 1983, la biofarmacéutica Maria da Penha Maia Fernandes sufrió una doble tentativa de homicidio perpetrado por su marido Marco Antônio Heredia Viveiros, profesor universitario en materia de Economía. El primer intento, que la dejó parapléjica, fue con un arma de fuego mientras ella dormía; el segundo, por electrocución y ahogamiento. Este caso activó a la Justicia y el agresor fue condenado por los tribunales del estado de Ceará (1991 y 1996); sin embargo, 15 años después de esta condena, el agresor aún permanecía en libertad, gracias a la interposición de sucesivos recursos. La impunidad y la ineficacia del sistema judicial brasileño llevaron el caso a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la OEA el 20 de agosto de 1998 (caso 12.051/OEA). Ello fue posible gracias a un mecanismo de petición, que fue elaborado de manera conjunta por las ONG brasileñas Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL-Brasil) y el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de las Mujeres (CLADEM-Brasil). En el año 2001, casi 18 años después de los crímenes descritos, la CIDH condenó al Gobierno brasileño por negligencia y omisión en relación con la violencia doméstica. La OEA recomendó a Brasil que adoptase medidas en favor de la creación de políticas públicas que inhibiesen las agresiones en contra de las mujeres en el ámbito doméstico. En 2002, el proceso terminó y, en 2003, el agresor fue llevado a prisión por la presión internacional derivada de la condena de la CIDH y los esfuerzos de la víctima Maria da Penha. Este caso fue emblemático en Brasil, y en el ámbito de la OEA, por ser el primer caso de violencia doméstica aceptado por la CIDH. La condena por negligencia y omisión de Brasil llevó a recomendar a este país la continuidad y perfeccionamiento del proceso de reforma del sistema legislativo nacional, con la finalidad de disminuir la tolerancia estatal a la violencia doméstica contra la mujer.

Concretamente, la OEA aconsejó a Brasil desarrollar e implementar las siguientes medidas para combatir la violencia contra las mujeres e impedir las agresiones domésticas: a) capacitar y sensibilizar a la policía y servidores de la Justicia; b) simplificar los procedimientos judiciales penales para promover una mayor celeridad; c) establecer vías alternativas a las judiciales que ofrecieran más rapidez y efectividad en la solución de los conflictos intrafamiliares; d) aumentar el número comisarías especializadas en cuestiones relacionadas con la mujer, y e) incluir la temática en los planes pedagógicos. Sumado a este proceso, también contribuyeron sobremanera para la identificación del problema de la violencia contra la mujer como un problema global y local, las conferencias y los tratados internacionales. Este escenario internacional favoreció la votación de la nueva Ley «Maria da Penha» (LMP), una vez que Brasil hubo ratificado todas las normativas internacionales de protección de los derechos de las mujeres (Antunes Martins et al., 2015: 6)_². Esta ley supuso un avance en la protección de la mujer víctima de violencia doméstica e incluyó una innovación legal con relación a las formas de positivar normas que tengan en cuenta temas específicos de género. De esta manera, la promulgación de la LMP supuso un avance en el ámbito interno y señaló el camino para los países de la región, en el sentido de que esta política, basada en la igualdad como horizonte y como principio, es fundamental como experiencia concreta para contribuir a elaborar nuevas categorías de análisis que permitan responder a los desafíos que implica transformar las situaciones de injusticia de género. En este sentido, Brasil ha hecho un progreso en la «politización de lo privado», al convertir en objeto de política pública aquellos problemas que han sido considerados tradicionalmente de ámbito privado. La experiencia brasileña proporcionó la difusión regional, en el ámbito latinoamericano, de sus políticas públicas de combate a la violencia de género a través de, entre otros, la OEA y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (Benavente y Valdés, 2014). 

La Ley «Maria da Penha»

El 7 de agosto de 2006 fue promulgada la Ley 11.340/2006 Maria da Penha, conocida como LMP. Esta norma reconoce la violencia contra la mujer como una violación de los derechos humanos (art. 5). El concepto de violencia empleado por esta ley muestra la madurez del debate sobre la complejidad de las agresiones resultantes en contextos de intimidad, afectividad y familiaridad: «Artículo 5. A efectos de esta Ley, se establece la violencia doméstica y familiar contra la mujer como cualquier acción u omisión basada en el género que le cause la muerte, lesión, sufrimiento físico, sexual o psicológico y daño moral o patrimonial (véase la Ley Complementaria Nº 150, 2015): i) en el ámbito de la unidad doméstica, entendida como el espacio de convivencia permanente de personas, con o sin vínculo familiar, inclusive aquellas esporádicamente agregadas; ii) en el ámbito de la familia, entendida como la comunidad formada por individuos que son o se consideran aparentados, unidos por lazos naturales, por afinidad o por voluntad expresa; iii) en cualquier relación íntima de afecto, en la cual el agresor conviva o haya convivido con la ofendida, independientemente de cohabitación. Párrafo único. Las relaciones personales enunciadas en este artículo son independientes de la orientación sexual».

Algunos aspectos innovadores de la LMP incluyen, por ejemplo, la imposibilidad de retirar la denuncia de violencia doméstica en una comisaría_³; la mujer víctima de violencia solo puede renunciar a la denuncia delante del juez, en audiencia judicial. Asimismo, la ley exige la adopción, en hasta 48 horas, de algunas medidas de protección: alejamiento del agresor de la casa o prisión preventiva; prohibición del contacto con la mujer y sus familiares a través de cualquier medio de comunicación; suspensión de la posesión o restricción de la tenencia de armas del agresor; prohibición del agresor de estar en determinados lugares; prohibición de que el agresor se aproxime a la mujer o sus familiares con un límite mínimo de distancia, y restricción o suspensión de visitas a los dependientes menores de edad. Además, se contemplan otras novedades como la ampliación de los derechos de la mujer en materia de asistencia judicial –la ley prevé los servicios de un abogado– o la determinación de que la violencia doméstica se puede producir independientemente de la orientación sexual de la víctima, pudiendo existir violencia de género entre personas del mismo sexo, siempre que haya relación afectiva entre las partes. Adicionalmente a las responsabilidades y requisitos institucionales, la ley plantea la creación de «Juicios de violencia doméstica y familiar contra la mujer» y modifica las reglas para los jueces. Asimismo, altera la Ley de Ejecución Penal para permitir que el juez determine la participación obligatoria del agresor en programas de recuperación y reeducación, y decrete la prisión preventiva del agresor cuando existan riesgos para la integridad física o psicológica de la mujer; además, prohíbe penas pecuniarias (pago de multas o canastas básicas). La ley también establece un capítulo específico dedicado a las responsabilidades de atención de la autoridad policial en los casos de violencia doméstica contra la mujer; así, permite que la autoridad policial arreste al agresor cuando el delito sea claro y evidente o cuando sea sorprendido durante su comisión (delito flagrante), siempre que haya indicios de violencia doméstica contra la mujer.

La LMP también prevé la creación de una serie de servicios para reforzar la lucha contra la violencia doméstica y el establecimiento de una serie de medidas de carácter social, preventivo, de protección y represivas: 1) casas abrigo; 2) comisarías especializadas; 3) núcleos de defensoría pública especializados; 4) servicios de salud especializados, y 5) centros especializados de la mujer. Igualmente, define directrices para el desarrollo de políticas públicas y acciones integradas para la prevención y erradicación de la violencia doméstica contra las mujeres, tales como: promoción de estudios y estadísticas; evaluación de los resultados; capacitación permanente de los integrantes y los órganos involucrados en este ámbito; inclusión de contenidos de equidad de género en los programas escolares, y notificación obligatoria –a través de una ficha– de casos de violencia doméstica atendidos en los servicios de salud_⁴.

Uno de los principales desafíos de las políticas públicas para luchar contra la violencia de género es el monitoreo de las acciones desarrolladas en los estados y municipios brasileños_⁵. El seguimiento de las políticas y de su efectividad requiere un proceso eficaz de comunicación continua entre los tres entes federativos_⁶. Para que la LMP pueda contribuir a la eliminación de la violencia doméstica, es fundamental que las innovaciones se hagan efectivas a todos los niveles de gobierno y se genere transversalidad, multidimensionalidad y capilaridad. En este sentido, en 2003 se creó, como ente ejecutivo, la Secretaría de Políticas para Mujeres (SPM), con estatus de Ministerio (de ámbito federal)_⁷ y con el objetivo de promocionar la igualdad entre hombres y mujeres y eliminar todas las formas de preconceptos y discriminación heredados de una sociedad patriarcal y excluyente. Su actuación tiene tres líneas de acción: a) políticas de trabajo y de autonomía económica de las mujeres; b) combate a la violencia contra las mujeres; c) programas y acciones en las áreas de salud, educación, cultura, participación política, igualdad de género y diversidad. Específicamente, en lo que se refiere a la violencia contra las mujeres, la institucionalidad de la SPM fue fundamental para el proceso de fortalecimiento de acciones y estrategias de gestión y monitoreo de las políticas públicas. De acuerdo con el iii Plan Nacional de Políticas para las Mujeres (2013-2015)_⁸, la reducción de los índices de todas las formas de violencia contra las mujeres era uno de los principales objetivos de la SPM (2012: 9). La actuación de la SPM respecto a las políticas para afrontar la violencia contra las mujeres ha pasado por varias instancias y etapas, desde una política nacional para afrontar la violencia contra las mujeres en 2005, a un Pacto Nacional en 2007 que contaba con cinco ejes: 

1. Garantizar la aplicabilidad de la LMP;

2. Ampliar y fortalecer la red de servicios para las mujeres en situación de violencia;

3. Garantizar la seguridad ciudadana y el acceso a la Justicia;

4. Garantizar los derechos sexuales y reproductivos y combatir la explotación sexual y la trata de mujeres;

5. Garantizar la autonomía de las mujeres en situación de violencia y ampliar sus derechos.

En 2012 se lanzó la campaña «Compromiso y actitud por la LMP: la ley es más fuerte», que fue el resultado de la cooperación entre el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Defensoría Pública del Gobierno Federal –por medio de la SPM– y el Ministerio de Justicia. Su objetivo era fortalecer los esfuerzos en los ámbitos municipal, estatal y federal para acelerar los juicios en casos de violencia contra las mujeres y garantizar la correcta aplicación de la LMP. Asimismo, en 2013, por el Decreto n.º 8.086, de 30 de agosto, Brasil adoptó el «Programa mujer: vivir sin violencia»_⁹ que profundiza la lucha y amplía la actuación a través de las siguientes medidas e instrumentos:

1. Casa de la Mujer brasileña;

2. Ampliación del servicio «Ligue 180»_¹⁰;

3. Organización y humanización de la atención a la violencia sexual;

4. Centros en las regiones con frontera terrestre con otros países suramericanos_¹¹;

5. Campañas de sensibilización;

6. Unidades móviles para la mujer del campo y del bosque.

Pero el clímax en el desarrollo de la atención jurídica a la violencia de género se alcanzó con la tipificación del feminicidio a partir de la Ley 13.104/2015 como calificadora del asesinato de mujeres, es decir, que la nueva ley puntualiza con mayor precisión el asesinato de las mujeres, estableciendo una tipología específica y precisa del delito.

¿De qué realidad de violencia se está hablando?

Analizar datos de violencia es siempre una tarea compleja y que exige la búsqueda de fuentes que garanticen cierta confiabilidad. Los datos de violencia pueden ser indicativos de relaciones desiguales y de vulnerabilidades sociales. Desde su creación en 2005, la Central de Atendimento à Mulher –a través del servicio «Ligue 180» antes mencionado– ha registrado ya 4.823.140 atenciones. Si se analizan los datos de este servicio referentes a 2015, se pueden verificar 749.024 consultas atendidas. De entre estas, el 41,09% correspondió a la prestación de informaciones; el 9,56% a derivaciones a servicios especializados de atención a la mujer, y el 38,54% a derivaciones a otros servicios de teleatención (esto es, de atención telefónica), tales como el 190 de la Policía Militar o el 197 de la Policía Civil. Finalmente, del total de consultas atendidas en 2015, el 10,23% (76.651) correspondió a relatos de violencia, de los cuales el 58,86% fueron cometidos contra mujeres negras. Estos datos demuestran la importancia de la inclusión de indicadores de etnia, raza y género en los registros administrativos referentes a la violencia contra las mujeres. De los relatos de violencia atendidos en la central en 2015, el 50,16% fueron casos de violencia física; el 30,33% de violencia psicológica; el 7,25% de violencia moral; el 2,10% de violencia patrimonial; el 4,54% de violencia sexual; el 5,17% de «cárcel privada»_^12, y el 0,46% correspondía a casos de tráfico de personas (SPM, 2016). Por otro lado, en el 72% de los casos de violencia relatados a través del servicio «Ligue 180», la violencia fue ejercida por hombres con quienes las víctimas mantienen o mantenían una relación afectiva. De hecho, la mayoría de los casos registrados en 2015 fueron casos de violencia doméstica y familiar y, en el 49,54% de esos casos, el tiempo de relación entre víctima y agresor/a había superado los 5 años (SPM, 2016). 

Del mismo modo, de acuerdo con el «Mapa da Violencia» de Brasil (Waiselfisz, 2015), de los 4.762 asesinatos de mujeres registrados en 2013, el 50,3% fueron cometidos por miembros de la familia y, en el 33,2% de estos casos, el crimen fue cometido por una pareja o expareja. Estas casi 5.000 muertes representaron 13 homicidios de mujeres diarios en 2013. En lo que se refiere a las víctimas de dicha violencia, la mayoría eran mujeres de raza negra o mulata (58,86%), seguidas por mujeres blancas (40,15%), orientales (0,53%) e indígenas (0,46%). En este sentido, es fundamental tener en cuenta datos relativos a las desigualdades de género y origen étnico y combinarlos con datos obtenidos por la Investigación Nacional por Muestreo de Domicilios (Pesquisa Nacional de Amostra em Domicilios [PNAD]), desarrollada por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (Antunes Martins et al., 2015). Esta información permite conocer algunos datos sobre la conformación de los domicilios brasileños y el papel de la mujer, así como comprender aspectos relacionados con la violencia de género. Los indicadores utilizados tienen que ver con la renta, la educación, el trabajo y la configuración de las responsabilidades por género en las casas. 

Los datos indican una diferencia entre la renta de la población blanca y la de la población negra en Brasil, lo que señala que la categoría étnica es importante para analizar la sociedad brasileña. Si tenemos además en cuenta la cuestión de género, observamos que las mujeres negras son las más perjudicadas en lo que se refiere a renta. La ocupación más importante de las mujeres negras sigue siendo el empleo doméstico, mientras que el empleo público ha crecido de manera considerable en otros sectores de la población en los últimos 20 años (Antunes Martins et al., 2015: 3). Cuando se observan los datos de desempleo, surge la necesidad de analizar también las tasas de educación. Pese a que Brasil ha venido disminuyendo su tasa de analfabetismo, aún no ha conseguido extinguirlo. Según datos de la PNAD, realizada por el IBGE, en 2015, 12,8 millones de brasileños por encima de los 15 años –es decir, el 8% de la población en esa franja etaria– no estaban alfabetizados. Si consideramos diferenciales étnicos, observamos que, en 2015, solamente el 4,9% de las mujeres blancas con 15 años o más eran analfabetas, mientras que, por el lado de las mujeres negras, el porcentaje alcanzaba el 10,2%. La distancia entre hombres blancos y negros es similar (ibídem: 2).

Respecto a la recurrencia y la prolongación de la violencia en el tiempo, en el 74% de los casos relatados en el servicio «Ligue 180», en 2015, la violencia ocurre diaria o semanalmente. Por otro lado, en el 34,27% de los casos las mujeres están en situación de violencia desde hace menos de un año, en el 30,88% entre uno y cinco años, y en el 29,40% desde hace más de cinco años. La mayoría de estas víctimas tiene hijos y estos a menudo son testigos y también sufren la violencia. De las 3.478 situaciones de violencia sexual registradas por el «Ligue 180» en 2015, el 78,52% fueron relatos de violación (2.731); el 15,24% de explotación sexual (530) y el 6,24% de asedio sexual en el trabajo (217). El riesgo de que esta violencia relatada acabe con la muerte de las víctimas fue percibido en el 29,52% de los casos; a continuación vienen la percepción de riesgo de daño físico (28,45%) y de daños psicológicos (19,54%). Otros datos importantes aparecen en el «Mapa da Violencia 2015» (Waiselfisz, 2015), donde se verifica un aumento de un 54% de los casos de homicidio de mujeres negras en 10 años, pasando de 1.864 en 2003 a 2.875 en 2013. Cabe destacar que, en el mismo período, el número de homicidios de mujeres blancas había disminuido un 9,8%, de 1.747 en 2003 a 1.576 en 2013.

Respuestas institucionales de Brasil frente a la violencia doméstica

La LMP es el primer mecanismo sistémico contra la violencia de género en Brasil. La ley instituye una política pública por medio de mecanismos institucionales que, juntos, crean medidas y servicios que intentan impedir la violencia doméstica contra la mujer. El Consejo Nacional de Justicia (CNJ) actúa como órgano central de la administración del sistema judicial brasileño y desempeña un papel fundamental para el funcionamiento y efectividad de la LMP. Además, este órgano editó dos actos normativos sobre la LMP. Por un lado, la Recomendación CNJ n.º 09/2007, que estableció las siguientes medidas: i) la creación y la estructuración de los Juzgados de Violencia Doméstica y Familiar contra la Mujer en las capitales y en el interior de los estados; ii) la divulgación del nuevo instrumento legal; iii) medidas administrativas para realizar cambios de competencia y la garantía del derecho de preferencia en juzgados mixtos; iv) la constitución de Grupo Interinstitucional de Trabajos para implementar las políticas públicas derivadas de la nueva ley; v) la inclusión de las estadísticas sobre violencia doméstica y familiar en las bases de datos oficiales; vi) la promoción de cursos de capacitación sobre el tema dirigidos, en particular, a los magistrados, y vii) la integración entre el Poder Judicial y los demás servicios de la red de atención a la mujer. Por otro lado, la Resolución CNJ n.º 128/2011 estableció la creación–dentro de las estructuras administrativas de los tribunales de los estados de todo el país– de las Coordinadoras Sociales de la Mujer en Situación de Violencia Doméstica y Familiar_¹³, para acometer la función de órganos permanentes de asesoría de la presidencia del tribunal. 

Juzgados y procedimientos judiciales

La Portaria (Ordenanza) del CNJ n.º 15 (de 8 de marzo de 2017)_¹⁴ instituye la Política Judicial Nacional de combate a la violencia contra las mujeres desde el Poder Judicial. Las informaciones referentes a procedimientos judiciales relativos a la aplicación de la LMP no son fáciles de conseguir. No obstante, un importante informe realizado por el CNJ sobre la LMP en 2013 permite conocer la demanda judicial existente desde la instalación de los juzgados especializados y de los juzgados exclusivos hasta el último día de 2011. El estudio también analiza el número total de procedimientos judiciales relativos a violencia doméstica hasta el 31 de diciembre de 2012 (CNJ, 2013). La investigación del CNJ apunta que entre 2006 y 2012 se crearon 66 juzgados exclusivos para el procesamiento y juicio de las acciones derivadas de la práctica de violencias contra las mujeres. Al analizar la distribución de los juzgados en Brasil, en esa investigación de 2013 se observa una significativa desproporcionalidad en cuanto a la presencia de estructuras judiciales exclusivas en los estados y en las regiones. Por ejemplo, el Distrito Federal (con una población aproximada de 2.609.997 personas en 2012) posee 10 juzgados, mientras que el estado de Río Grande do Sul y el de Paraná, que tienen un contingente poblacional casi cinco veces mayor (10.732.770 y 10.512.152, respectivamente, en 2012), solo tienen un juzgado. El estudio apunta que, cuando se observa la relación entre el promedio de juzgados por estado según la región_¹⁵, se percibe que la distribución regional de las estructuras es desigual, hasta el punto de que en algunos lugares estas no han sido implementadas. Con relación a los procedimientos judiciales que se tramitaron desde la instalación de los juzgados de competencia exclusiva hasta diciembre de 2011 –incluyendo las investigaciones, las acciones penales y las medidas protectoras–, se sumaron 677.087 procedimientos. El estudio indica que las unidades federativas con mayor número de procedimientos fueron, por este orden: Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais y Distrito Federal (ibídem). Estos datos indican la relevancia de la existencia de juzgados de competencia exclusiva para la violencia contra la mujer. 

Otra decisión muy importante para el combate a la violencia doméstica fue la que estableció el carácter incondicionado de la representación de la víctima para la instauración y seguimiento de la acción penal, lo que significa que la víctima deja de ser la titular de la acción penal, ampliando el papel del Ministerio Público (figura que denuncia los crímenes no condicionados a representación) para la defensa de los derechos humanos de las mujeres en situación de violencia. Así, la violencia deja de ser un problema privado y pasa a ser un problema público, esto es, del Estado brasileño.

Con todo ello, la LMP alteró significativamente la estructura y las prácticas del Poder Judicial brasileño. Los juzgados de competencia exclusiva para el procesamiento de las acciones referentes a los crímenes previstos en la ley y los daños civiles derivados de la violencia contra las mujeres garantizan atención especializada y la atención primordial a la adecuada respuesta jurisdiccional ante las violaciones del derecho a una convivencia digna y respetuosa en el ámbito de las relaciones domésticas, familiares y afectivas (CNJ, 2013). El estudio concluye que existe un desnivel considerable entre los estados, en lo que se refiere a la cantidad de juzgados exclusivos para el procesamiento de las acciones correspondientes a la LMP: unidades federativas como el Distrito Federal y el estado de Tocantins presentan un número y distribución adecuados de juzgados exclusivos; Rio Grande do Sul, Minas Gerais y Bahía, en cambio, son algunos de los estados que exigen más atención del Poder Judicial en lo que se refiere a la expansión de la estructura jurisdiccional especializada. Solamente con una estructura judicial adecuada es posible impactar y rediseñar, con categorías jurídicas, la mentalidad de las personas, las creencias y comportamientos naturalizados, así como avanzar en la resignificación en otra lógica de los significados socialmente enraizados (Almeida y Bandeira, 2015). En ese sentido, la eficacia de la LMP está centrada en la capacidad de cambiar y crear representaciones de las cuales pueden resultar nuevas prácticas jurídicas que interfieren en la posición de los sujetos que trabajan directamente con las leyes, así como de influir sobre las personas que pueden ser orientadas por ellas. 

Red de atención y combate a la violencia doméstica y familiar

Para la efectividad de la LMP es fundamental la formación de la red de atención a las mujeres en situación de violencia con actores y órganos de diversas áreas: atención psicosocial, salud, seguridad e instituciones del sistema de Justicia. La atención se realiza en el ámbito local, lo que exige que la red esté constituida y capacitada en el ámbito estadual (provincial) y municipal (local). La red debe contemplar cuatro ejes previstos en la Política Nacional de Enfrentamiento a la Violencia contra las Mujeres (2011): combate, prevención, asistencia y garantía de derechos. Mapear la red y localizarla en el espacio –puesto que Brasil es un país con dimensiones continentales– ayuda a identificar avances y deficiencias, así como a desarrollar estrategias para la acción. 

 Centros especializados de la mujer

Los centros especializados de la mujer actúan desarrollando acciones y ofreciendo servicios psicosociales, para auxiliar a las mujeres en la ruptura con la situación de violencia. Estos servicios ofrecen acogida, atención psicológica y social, y orientación jurídica a mujeres en situación de violencia (violencia doméstica y familiar). Los datos más actuales, de 2015, identifican 214 centros especializados, localizados en 191 municipios (74 de ellos en la región Sudeste, 63 en el Nordeste, 31 en la región Sur, 28 en la Norte y 18 en la región Centro-Oeste) (Antunes Martins et al., 2015: 15).

Casas abrigo

Las casas abrigo tienen la función de ofrecer asilo y atención integral a las mujeres en situación de riesgo de muerte inminente, causado por la violencia doméstica. Cada vez más se busca la prohibición de retorno del agresor a la casa y una medida de alejamiento como protección. Pero, a veces, eso no es suficiente y es necesario que la mujer abandone su hogar. Es un servicio confidencial y temporal, donde las víctimas pueden estar acompañadas de sus hijos e hijas hasta que se den las condiciones para que puedan retomar sus vidas. El tiempo de permanencia puede ser de 90 a 180 días. Los datos de 2013 recogen la existencia 77 casas abrigo. Este número es muy pequeño; además, de las 77 existentes, 23 están localizadas en la región Sudeste. Si bien esta región ofrece un poco más de atención a las mujeres en términos de casas asilo, las otras regiones de Brasil están aún bastante desprevenidas para atender posibles demandas de violencia doméstica (ibídem: 17).

Servicios especializados en el ámbito de la salud

Los servicios de salud especializados en atender situaciones de violencia contra la mujer deben contar con equipo multidisciplinar (psicólogo/a, asistente social, enfermero/a y médico/a) con capacitación para atender las complejidades de las situaciones de violencia doméstica o violencia sexual. Datos de 2013 indican la existencia de 92 servicios de este tipo, distribuidos en 37 municipios (localidades). Nuevamente, estos números son pequeños para la dimensión de Brasil (ibídem: 18).

Violencia doméstica y familiar y seguridad pública

La persecución de la violencia contra la mujer es una de las principales dimensiones de la lucha contra esta problemática, porque, más allá de garantizar la condena del agresor, la expectativa de que se haga justicia desempeña una función preventiva fundamental. Podría decirse, incluso, que esta es una de las principales funciones de la LMP. Las Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (DEAM) forman parte de la estructura de la Policía Civil y están encargadas de realizar acciones de prevención, investigación y caracterización del tipo penal practicado. Existen también los Núcleos de Atendimento à Mulher nas Delegacias Comuns (en los casos en los que aún no se han creado DEAM, se crearon núcleos que funcionan como DEAM dentro de las Delegacias comunes). Datos de 2013 indican que la mayor concentración de DEAM se encuentra en la región Sudeste (217), seguida por la región Sur (95), la Nordeste (80), Centro-Oeste (67) y Norte (47); ello suma en total de 506 DEAM. Una de las críticas que recibe el funcionamiento de las DEAM se refiere al horario de atención de las mismas. En grande parte de las localidades donde existen DEAM, estas actúan en horario comercial (de 8h a 18h), de lunes a viernes. Como gran parte de las violencias contra la mujer ocurren en los finales de semana, el hecho de que este servicio no funcione a tiempo completo, muchas veces, acaba por violar los derechos de las víctimas que necesitan denunciar una posible agresión (CEVISS, 2012: 43). En estos casos, la atención a la víctima de violencia doméstica o familiar se realiza en una comisaría que no cuenta con la capacitación para atender la complejidad de esas situaciones, lo cual va en contra de lo pretendido por la LMP.

¿Es efectiva la LMP para eliminar la violencia de género en Brasil?

El Observatorio Nacional de Monitoreo de la Implementación de la LMP es la entidad encargada de producir, analizar y divulgar información sobre su aplicación en las comisarías, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, el Poder Judicial, el Poder Ejecutivo y las redes de atención a las mujeres. El trabajo del Observatorio es compartido con organizaciones de mujeres y centros académicos en las diferentes regiones del país (Alves Maciel y da Silva Brito Prata, 2011). Un estudio del Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) intentó evaluar la efectividad de la LMP por medio del análisis de «si» y «cómo» la ley ha afectado el comportamiento de los agresores y las víctimas (Cerqueira et al., 2015: 32). La medición de estos resultados no es simple. Si, por un lado, se puede medir la efectividad de la ley por el aumento de las condenas por violencia doméstica o de la concesión de medidas protectoras, los cambios culturales y éticos que se generan por el empoderamiento de las mujeres y por el cambio de percepción del lugar social de la mujer por parte del hombre son más difíciles de medir. No obstante, este estudio verificó que la ley ha afectado esos comportamientos por medio de tres canales: 1) aumento del costo de la pena para el agresor; 2) aumento del empoderamiento y de las condiciones de seguridad para que la víctima pudiese denunciar, y 3) perfeccionamiento de los mecanismos jurisdiccionales, lo que permite atender de forma más efectiva los casos de violencia doméstica. La conjunción de los dos últimos canales sugirió el aumento de la probabilidad de condena; y los tres canales sumados hicieron aumentar el costo esperado de la punición, con potenciales efectos para la disminución de la violencia doméstica.

Pese a que en Brasil no existen datos sobre la violencia no letal contra la mujer, este mismo estudio del IPEA construyo una metodología basada en los datos de homicidios y homicidios dentro de las casas, y concluyó que la introducción de la LMP generó efectos estadísticamente significativos en la disminución de los homicidios de mujeres asociados al género (Cerqueira et al., 2015). Sin embargo, si se analizan los datos referentes a los tres canales mencionados por unidades federativas, se obtienen resultados bastante distintos; ello indica que, cuanto más institucionalizados están los servicios de apoyo a la mujer (comisarías de la mujer, casas abrigo o condenas judiciales por violencia contra la mujer, entre otros), mayor es la conciencia de las personas de ese lugar de que la probabilidad de punición ha aumentado considerablemente. 

Algunos de los desafíos actuales de Brasil frente a la violencia doméstica contra las mujeres 

En la actualidad, se detectan nuevas formas de violencias contra la mujeres que exigen atención: 1) la violencia cibernética; 2) la violencia obstétrica, un concepto amplio que incluye todos los procedimientos, físicos o no, por los cuales las mujeres experimentan procesos de gestación, trabajo de parto, parto, posparto y aborto que no se rigen por los principios de la humanización y de la medicina basada en evidencias; 3) la ampliación del concepto de acoso, por ejemplo, en el transporte público; 4) las violaciones colectivas; 5) los feminicidios (véanse la Ley 13.104/2015 y Directrices), y 6) la violencia política, que se trata de ir en contra de los oponentes ideológicos para que se abstengan de tomar medidas contra el sistema político vigente, o destruirlos, o poner en peligro la política actual.

Otro desafío institucional importante hace referencia a la implementación de políticas destinadas a combatir las desigualdades de género desde otra institucionalidad. A partir de 2016, la SPM pasó a ser una secretaría adjunta y, con ello, se modificó su poder institucional. Además, es relevante destacar que, desde el procedimiento de impeachment de la presidenta Dilma Roussef, en 2016, se verifica una amenaza de retroceso en el campo de las políticas para las mujeres, no solo por el cambio institucional, sino también por los simbólicos discursos del actual presidente, Michel Temer, sobre el papel de la mujer, que reflejan una visión antigua, retrógrada y sumisa de la mujer en la sociedad, contraria al discurso de empoderamiento históricamente defendido por la SPM (Redação Pragmatismo, 2017). Además, en 2017, el presupuesto federal para atender a la mujer en situación de violencia, se redujo en un 61%, con relación al 2016. Este recorte significa que la cantidad destinada a la asistencia pasó de 42,9 millones de reales (13,4 millones de euros) a 16,7 millones de reales (4,88 millones de euros); ello representa un retroceso significativo en la construcción de la política pública de atención a las víctimas de violencia en Brasil_¹⁶.

Por último, otro desafío actual es garantizar la implementación de las políticas que contemplen las diversidades de las mujeres en Brasil y, con ello, pensar el enfrentamiento de la violencia contra las mujeres a partir de las interseccionalidades de género, etnia, clase social y generación.

Conclusiones

La LMP ha supuesto un marco paradigmático para la construcción de una nueva forma de pensar, promocionar, incluir y garantizar la igualdad de género. El proceso de institucionalización territorial de las políticas públicas creadas por la ley es la llave para pensar la efectividad de los instrumentos creados por ella, pero también para pensar la agenda de las políticas públicas relacionadas con la violencia doméstica, así como para organizar los procesos y prioridades de implementación de las mismas.

Por un lado, a partir de la LMP, se ha producido un aumento de las denuncias, lo que evidencia un importante cambio cultural en la sociedad brasileña. Se entiende que la disponibilidad de servicios judiciales especializados y la agilidad en el proceso de investigaciones, de las acciones penales y de las medidas protectoras impactarán en la reducción de homicidios y de las agresiones sufridas por las mujeres. Si bien alentadores, los datos son aún bastante heterogéneos en este enorme territorio brasileño, por lo que se hacen necesarias una mirada propia para cada estado subnacional (estados y municipios) y acciones específicas que puedan crear los servicios y mecanismos legales que posibiliten la protección de las víctimas de violencia y la condena de los agresores a fin de generar la percepción de punición y de fin de la violencia.

Por otro lado, es fundamental ampliar la dotación de recursos financieros y humanos en servicios especializados para lograr una atención con perspectiva de género, etnia y raza, y que se incorporen otras vivencias de las mujeres; promover acciones preventivas en las escuelas a través de la enseñanza de la igualdad de género; mejorar la producción de información nacional y garantizar la expansión de los servicios especializados en municipios del país; implementar más juzgados especializados en violencia doméstica; crear e implementar servicios de responsabilización para hombres autores de violencia conforme a lo previsto en la legislación, y sensibilizar a los medios de comunicación para la difusión del derecho de las mujeres a una vida sin violencia.

Por último, es urgente capacitar a los gestores y gestoras para la implementación de las redes de servicios especializados en la atención a las mujeres con perspectiva de género, especialmente respecto a la acogida de salud y la respuesta de la Justicia. Por tanto, el compromiso constante del poder público en todas las esferas de gobierno con la defensa de la LMP es central para avanzar en la cobertura integral de los derechos asegurados por dicha ley a las mujeres brasileñas. La reducción del presupuesto destinado a la ejecución de esta política pública creada en 2006, y que aún necesita de muchos esfuerzos para conseguir llegar a los resultados deseados de reducción de la violencia contra la mujer, puede indicar que la política de combate a la violencia doméstica está perdiendo prioridad en la agenda brasileña. Esperamos que no sea así. 

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 Notas:

1- Esta Convención fue ratificada por Brasil el 27 de noviembre de 1995. La Convención está accesible en línea: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html 

2- Los principales documentos internacionales para la promoción de los derechos de las mujeres y la igualdad de género ratificados por Brasil pueden consultarse en: http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/internacional/documentos-internacionais 

3- Medida pensada para evitar que las mujeres sean constreñidas, amenazadas o que sean sometidas a presiones para tomar esta decisión.

4- La identificación y notificación de la violencia constituyen una forma de protección a las víctimas, ya que favorece que estas se sientan mejor recibidas y preparadas para exponer su sufrimiento. Ligado a esto, el conocimiento de las herramientas necesarias para tratar con las víctimas de la violencia contra las mujeres proporciona profesionalidad y habilidad en el manejo de los casos, lo que permite mejoras en la red de servicios y en la salud pública en su conjunto. El modelo o ficha que se emplea para la notificación de la violencia está disponible en: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/folder/ficha_notificacao_violencia_domestica.pdf 

5- Es importante subrayar que Brasil es una República federativa constituida por tres entes políticos: el Gobierno Federal, los estados (provincias) y los municipios (gobiernos locales).

6- En este sentido, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), por medio de la Recomendación General n. 19, solicita que los países recopilen datos estadísticos e investiguen ampliamente las causas y los efectos de la violencia, así como la eficacia de las medidas para prevenir y responder a la violencia. 

7- Por medio de la medida provisoria n.º 103 de 2003, el presidente Luis Inácio Lula da Silva transformó la antigua Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher, vinculada al Ministerio de Justicia, en la Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, vinculada a la Presidencia de la República de Brasil. Véase más información en: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/2003/medidaprovisoria-103-1-janeiro-2003-492624-publicacaooriginal-1-pe.html 

8- En Brasil se generaron diversos planes nacionales de políticas para las mujeres por medio de procesos democráticos y participativos, como las conferencias nacionales de políticas para mujeres (de 2004, 2007 y 2011), que dieron como resultado tres planes nacionales de políticas para mujeres (respectivamente, 2005-2007, 2009-2011 y 2013-2015).

9- Para más información sobre este programa, véase: http://www.spm.gov.br/central-de-conteudos/publicacoes/publicacoes/2015/diretrizes-gerais-e-protocolo-de-atendimento-cmb.pdf 

10- El «Ligue 180» es un servicio del Gobierno Federal que orienta y auxilia a mujeres víctimas de violencia por medio del número de teléfono de utilidad pública 180 (SPM, 2012: 15).

11- La frontera terrestre de Brasil representa cerca del 68% de toda la extensión de los límites territoriales brasileños y pone en contacto a Brasil con 10 naciones suramericanas: al norte, Surinam, Guyana, Venezuela y la Guayana Francesa (Francia); al noroeste, Colombia; al oeste, Perú y Bolivia; al suroeste, Paraguay y Argentina, y al sur, Uruguay.

12- Este término hace referencia a la situación en la que a una mujer se le impide salir de su casa y queda presa dentro de su casa, por imposición de su compañero.

13- Tales coordinadoras tienen por atribución: i) la elaboración de sugerencias para el perfeccionamiento de la estructura judicial de combate a la violencia contra la mujer; ii) el apoyo a los agentes del Poder Judicial para la mejora de la prestación jurisdiccional; iii) la promoción de la articulación interinstitucional; iv) la formación de magistrados y servidores públicos para actuar en este ámbito; v) la recepción de las reclamaciones y sugerencias referentes a los servicios de atención del estado correspondiente; vi) el suministro de datos sobre los procedimientos ejecutados de acuerdo con las tablas unificadas del Poder Judicial, y vii) la actuación conforme a las directrices establecidas por el CNJ (véase CNJ, 2013).

14- Disponible en línea en: http://www.cnj.jus.br/files/atos_administrativos/portaria-n15-08-03-2017-presidncia.pdf 

15- Brasil tiene actualmente una división regional establecida en 1970, que divide el país en cinco regiones: Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sur y Sudeste. Véase el mapa más adelante, en el que se indican los estados incluidos en cada región. 

16- En 2006 fueron asignados siete millones de dólares. Cada año se han asignado recursos a la Secretaría de Enfrentamiento de la Violencia contra las Mujeres (SEV), que forma parte de la Secretaría de Políticas para las Mujeres, destinados a iniciativas y programas de prevención de la violencia contra las mujeres. En 2013, el presupuesto aprobado para el «Programa mujer: vivir sin violencia» de la SEV fue de 138 millones de dólares para los años 2014 y 2015.

Palabras clave: Brasil, violencia de género, Ley «Maria da Penha», políticas públicas

Revista CIDOB d’Afers Internacionals, nº 117 p. 101-122
Cuatrimestral (abril 2017)
ISSN:1133-6595 | E-ISSN:2013-035X
DOI: doi.org/10.24241/rcai.2017.117.3.101 

Fecha de recepción: 24.04.2017  ;  Fecha de aceptación:  18.09.2017