Apuntes | Política industrial ecológica europea: ¿competitividad a costa de la transición climática?

Uno de los acontecimientos más destacados de la política europea en los últimos años es el auge –o el regreso– de la política industrial, especialmente en su variante ecológica (o verde). La Unión Europea está fijando objetivos explícitos y ambiciosos en relación con la producción nacional de bienes que considera estratégicos por razones económicas, de sostenibilidad o de seguridad. Para alcanzar estos objetivos, la Unión utiliza un conjunto completo y variado de instrumentos, como subvenciones a la producción, criterios de contratación pública y medidas de defensa comercial.

Este cambio supone un giro significativo con respecto a la forma en que la UE ha gestionado la política climática y económica en las últimas décadas. Durante mucho tiempo la Unión creyó que el libre mercado, integrado en un marco normativo, era la mejor forma de garantizar la prosperidad, la sostenibilidad y la seguridad. El fundamento de la política europea se sustentaba en una combinación de fe en el liberalismo económico, en el ecologismo y en la paz liberales. En los ámbitos del clima y la energía, esto se tradujo en el establecimiento por parte de la UE de objetivos de reducción de emisiones, energías renovables y eficiencia energética, y en su plasmación como un sistema y una normativa de comercio de derechos de emisión. A partir de ahí, se dejó en manos del mercado la forma de alcanzar esos objetivos dentro de ese marco, sin que la UE se pronunciase sobre dónde y cómo debía llevarse a cabo la producción.

Sin embargo, en los últimos años, ha comenzado a erosionarse la convicción de que el libre comercio trae consigo automáticamente prosperidad, sostenibilidad y seguridad, y de que el lugar donde se producen las cosas carece de importancia. El auge de China, respaldado por políticas intervencionistas, ha amenazado a un número cada vez mayor de sectores fundamentales de la economía europea, de una forma que se percibe como injusta. El primer mandato de Trump, la guerra tecnológica y comercial entre China y Estados Unidos, la pandemia de COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania han despertado en los responsables políticos la consciencia de que la interdependencia económica también conlleva vulnerabilidades. Las crecientes ambiciones climáticas de la Unión Europea, con el Pacto Verde Europeo como buque insignia de la primera Comisión Von der Leyen, han intensificado los temores sobre la fuga de carbono.

En un primer momento, la UE ajustó su política mediante la adopción de una serie de instrumentos de defensa comercial para proteger sus intereses económicos, de sostenibilidad y de seguridad frente a las políticas de terceros países (véase De Ville, Happersberger y Kalimo: «The unilateral turn in EU trade policy? The origins and characteristics of the EU’s new trade instruments», European Foreign Affairs Review, 2023). Entre ellos se encuentran el Instrumento de Contratación Pública Internacional y el Reglamento sobre Subvenciones Extranjeras, el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono y el Reglamento sobre Deforestación, así como el Instrumento Anticoerción y el Marco para el Control de las Inversiones Extranjeras Directas. Sin embargo, la UE pronto se dio cuenta –sobre todo tras la introducción de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Estados Unidos en el verano de 2022– de que los instrumentos de defensa comercial por sí solos no eran suficientes para proteger sus objetivos en un entorno global cada vez más hostil. Así pues, la UE puso en marcha su propia estrategia industrial ecológica, el Plan Industrial del Pacto Verde, junto con la legislación necesaria para su aplicación, como la Ley sobre la Industria de Cero Emisiones Netas, la Ley de Materias Primas Fundamentales y el Marco Temporal de Crisis y Transición.

Ahora bien, este primer conjunto de estrategias e instrumentos industriales ecológicos pronto se mostró insuficiente para salvaguardar la industria europea. El desafío de como conciliar una política climática ambiciosa con la competitividad económica de la UE se convirtió en el tema central de las elecciones al Parlamento Europeo de 2024. Y fue tras los comicios que Mario Draghi publicó su esperado informe sobre el futuro de la competitividad europea, en el que abogaba firmemente por una política industrial más asertiva (véase Draghi, M.: The Future of European Competitiveness. Comisión Europea, 2024). Un texto que ha guiado considerablemente las prioridades y las primeras medidas de la segunda Comisión Von der Leyen. El Acuerdo Industrial Limpio, una versión más ambiciosa del Plan Industrial del Pacto Verde, fue adoptado rápidamente. Este nuevo marco incluye una serie de propuestas de gran alcance que la Comisión tiene previsto introducir en los próximos años, al que siguieron planes sectoriales específicos para industrias como la del acero, los metales y la automoción. 

El regreso de la política industrial puede interpretarse como una corrección positiva al paradigma neoliberal que dominó el pensamiento europeo durante décadas, donde la eficiencia solía prevalecer sobre los objetivos de sostenibilidad y seguridad. Se cree que puede contribuir a generar un apoyo social más amplio a la política climática y entre los expertos existe un consenso cada vez mayor en que una política climática basada únicamente en sanciones –como los impuestos a las emisiones– corre el riesgo de provocar una reacción adversa por parte de la ciudadanía. En cambio, la política industrial se basa más en incentivos, fomentando que empresas y consumidores adopten prácticas sostenibles. Al garantizar activamente que la descarbonización vaya de la mano de la creación de empleos de calidad en las comunidades locales, esta estrategia puede forjar una coalición más amplia a favor de una acción climática ambiciosa, capaz de resistir retrocesos ante eventuales cambios en el equilibrio político. En la Unión Europea, por ejemplo, se observó que, pese al giro hacia la derecha en las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, se mantuvieron las ambiciones climáticas. Asegurar la competitividad en el contexto de objetivos climáticos ambiciosos mediante políticas industriales es, claramente, preferible a debilitar dichas metas.

Al mismo tiempo, es importante reconocer que no todos los enfoques de política industrial favorecen por igual la transición climática. Desde una perspectiva ambiental, es preferible salvaguardar la competitividad europea a través de políticas de apoyo financiero que mediante la imposición de barreras comerciales. Es posible ayudar a las empresas europeas a competir con firmas extranjeras reduciendo sus costes de producción a través de subsidios o encareciendo las importaciones. Sin embargo, mientras que las subvenciones abaratan los productos más sostenibles y aceleran la transición, las barreras comerciales los encarecen, ralentizándola. Además, el apoyo a la industria europea debe ir acompañado de condiciones –sobre la ecologización de la producción, las normas laborales o la gobernanza corporativa– para garantizar que la política industrial no solo acelere la transición ecológica, sino que también la haga más justa, aumentando así el apoyo público (véase a este respecto Bulfone, F., Ergen, T. y Kalaitzake, M.: «No strings attached: corporate welfare, state intervention, and the issue of conditionality», Competition & Change, 2023). Sin esas condiciones, existe el riesgo de que los fondos públicos se destinen a empresas privadas sin que estas realicen esfuerzos adicionales para lograr una transición justa.

Por último, es fundamental considerar las implicaciones globales de la política industrial europea. El cambio climático es un desafío de alcance mundial, y los efectos de esta política deben evaluarse en esa misma escala. Una carrera por las subvenciones a las tecnologías verdes entre las potencias planetarias puede generar efectos positivos al abaratar y hacer más accesibles las tecnologías a terceros países, lo que permitiría a las naciones en desarrollo dar un salto cualitativo en el sector energético (véase Rodrik, D.: «Don’t fret about green susbsidies», Project Syndicate, 10 de mayo de 2024). Sin embargo, los países del Sur Global no deben ser vistos únicamente como importadores de tecnología verde; deben integrarse plenamente en la economía ecológica del futuro. Esto significa que la política industrial ecológica europea debe ir acompañada de la transferencia de tecnología y el desarrollo de capacidades en estos países. La actual política industrial activa de la UE –que incluye requisitos de contenido local y restricciones a la exportación– debería llevarla también a adoptar una postura más modesta a la hora de criticar a los países en desarrollo por utilizar estos mismos instrumentos en sus propias estrategias industriales, como ha hecho en el pasado. Las políticas más intervencionistas de la Unión deberían traducirse en una mayor flexibilidad para que los países terceros, especialmente del Sur Global, dispongan de un mayor margen de maniobra.

En resumen, la política industrial verde puede complementar y acelerar una política climática ambiciosa, generando un mayor respaldo social, impulsando la inversión en tecnologías limpias, descarbonizando los procesos productivos y difundiendo estas tecnologías a escala global. Sin embargo, esto solo será posible si se basa en incentivos en lugar de barreras comerciales, si el apoyo se concede con condiciones y si la política industrial de Occidente incluye la integración de las economías del Sur Global en las cadenas de valor de la nueva economía ecológica.