Apuntes | La necesaria reinvención del mantenimiento de la paz
Tras la Guerra Fría, el concepto de «mantenimiento de la paz» ha quedado asociado principalmente a las misiones de los cascos azules, autorizadas por las Naciones Unidas. Durante décadas, las fuerzas de la ONU se han desplegado desde los Balcanes hasta África Central, para apoyar procesos de paz, proteger a civiles y respaldar la consolidación a largo plazo del Estado. En algunos casos (de forma especialmente evidente en Rwanda y Bosnia) la ONU fracasó. En otros lugares, desde Liberia hasta Timor-Leste, las fuerzas de paz ayudaron efectivamente a estabilizar estados débiles.
Sin embargo, esta modalidad de operaciones de paz está llegando a su fin. La ONU todavía cuenta alrededor de 60.000 efectivos militares, policiales y civiles desplegados en todo el mundo, pero desde 2014, el Consejo de Seguridad no ha vuelto a ordenar una gran misión de cascos azules. Los diplomáticos dudan de que las operaciones aún vigentes como la de la República Democrática del Congo ‒MONUSCO‒ estén siendo de utilidad. No obstante, si bien este tipo de misiones de mantenimiento de la paz posterior a la Guerra Fría parece estar desapareciendo, no queda claro qué es lo que ocupará su lugar.
La geopolítica, el cambio tecnológico y la naturaleza evolutiva de la violencia política son los tres factores que determinarán cómo serán las futuras operaciones de paz, y cabe plantearse qué efecto tendrá cada uno de estos factores.
A nivel geopolítico, la división entre las principales potencias tendrá como consecuencia que el Consejo de Seguridad y el sistema de la ONU en su conjunto desempeñen probablemente un papel menor a la hora de encomendar y gestionar estas operaciones. Beijing, Moscú y Washington pueden encontrar a veces puntos en común sobre la necesidad de desplegar fuerzas de paz, pero esto ocurrirá con menor frecuencia que en los años noventa o los dos mil. En cambio, organizaciones regionales como la Unión Africana y coaliciones ad hoc probablemente asumirán un papel más importante en el despliegue de misiones, en especial ante intensas fricciones geopolíticas.
Este distanciamiento de las Naciones Unidas ‒constatable en el caso de Haití, donde en 2024 se desplegó una fuerza policial liderada por Kenya‒ planteará inconvenientes. El sistema de la ONU es burocrático y defectuoso, pero funciona bastante bien para lanzar, administrar y financiar misiones a gran escala, mientras los bloques regionales y los grupos ad hoc a menudo tienen dificultades en estas tareas y es más probable que desplieguen misiones a corto plazo y a pequeña escala, que requieren relativamente poco respaldo organizativo. Este tipo de misiones pueden ayudar a erradicar la violencia inmediata, pero no proporcionarán el marco que permita la resolución de conflictos a largo plazo.
Con independencia de quién las lleve a cabo, el cambio tecnológico remodelará las operaciones de paz. Muchas misiones de mantenimiento de la paz todavía dependen de técnicas militares muy tradicionales. Las fuerzas de paz siguen observando las fronteras en disputa desde torres de vigilancia, o salen de ronda como hicieron sus predecesores en los años cincuenta o sesenta. Pero la nueva tecnología está transformando la guerra, y ofrece a su vez oportunidades para redefinir el mantenimiento de la paz. Las operaciones de paz utilizan ahora drones que pueden supervisar grandes áreas con poca mano de obra, y pueden recurrir a imágenes satelitales y datos de código abierto para rastrear la dinámica del conflicto.
Es probable que estas herramientas tecnológicas evolucionen a gran velocidad. Mis colegas del ICG encargados del estudio del cambio climático han mostrado cómo las fuerzas de paz presentes en un país como Sudán del Sur podrían combinar datos sobre patrones climáticos e incidentes violentos, para prever el auge de la violencia asociada a la escasez de agua y las inundaciones. Pero la tecnología también tiene desventajas para las fuerzas de paz. Las misiones de las Naciones Unidas en casos como Malí y Líbano han sido víctimas de sofisticadas e intensas campañas de desinformación en línea en los últimos años, socavando su credibilidad entre la población local.
En este sentido, algunos especialistas en resolución de conflictos se plantean si es posible que organizaciones como la ONU emprendan actividades no tradicionales de «mantenimiento de la paz», como garantizar acuerdos por parte de los estados para no usar armas cibernéticas entre sí, o investigar ataques cibernéticos y con armas biológicas. Estas ideas parecen razonables sobre el papel, pero hasta la fecha hay pocos indicios de que las grandes potencias que han avanzado en programas cibernéticos, de Inteligencia Artificial o de armas biológicas quieran que los actores multilaterales investiguen sus capacidades o actividades. Tal vez sea necesaria una crisis importante en la que se vea involucrada una de estas tecnologías para que las grandes potencias se vean obligadas a reconocer la necesidad de una mejor vigilancia al respecto.
Los factores tecnológicos son solo un elemento más dentro del cóctel de cambios en la naturaleza de la violencia política que, según las fuerzas de mantenimiento de la paz, están haciendo más difícil su trabajo. Los tipos de conflictos a los que se enfrentan las fuerzas de mantenimiento de la paz han cambiado a lo largo de las décadas. Durante la Guerra Fría, los contingentes de la ONU se centraron en congelar las guerras interestatales y las disputas territoriales entre estados, como las que se produjeron entre Israel y sus vecinos o el enfrentamiento entre Pakistán e India en Cachemira. Después de la Guerra Fría, las fuerzas de paz centraron su atención en poner fin a las guerras civiles. La mayoría de estos conflictos involucraban, no obstante, a bandos claramente definidos ‒gobiernos y grupos rebeldes‒ con sólidas estructuras de mando político y militar.
Por el contrario, los conflictos actuales involucran a una enorme variedad de actores y asignan una amplia gama de tareas a las fuerzas de paz. En algunos casos, como en Rusia y Ucrania, o India y Pakistán, las partes en conflicto siguen siendo estados con estructuras militares bien establecidas. Ante la inestabilidad del entorno geopolítico, existe el riesgo de que, con mayor frecuencia, surjan guerras entre estados. En tales escenarios, es posible que las futuras fuerzas de paz tengan que volver a los ceses de hostilidades propios del modelo de la Guerra Fría, en su caso con mejor tecnología.
Sin embargo, los actores en conflicto más peligrosos en gran parte del mundo son una mezcla de redes criminales organizadas, milicias mal organizadas y ‒en África, Oriente Próximo y partes de Asia‒ grupos yihadistas. A menudo resulta difícil incluir a actores tan dispares en los procesos de paz tradicionales, y muchos gobiernos tienen fuertes reticencias a adquirir compromisos políticos con líderes yihadistas.
No hay consenso sobre cómo deben lidiar las fuerzas de paz con esos actores. A nivel técnico, las misiones de paz podrían emplear más expertos en temas como delincuencia transnacional, conflictos comunitarios y yihadismo para comprender mejor estas situaciones. Algunas misiones de la ONU, como la UNMISS en Sudán del Sur, han demostrado su capacidad para mediar eficazmente en conflictos intercomunitarios y de baja intensidad.
Pero para muchos gobiernos, especialmente aquellos que se enfrentan a insurgencias amplias y complejas, las fuerzas de paz deben priorizar el uso de la fuerza para aniquilar a sus rivales. La ONU ha sido criticada en casos como Malí y la República Democrática del Congo, donde sus fuerzas han tenido dificultades para detener los ataques terroristas y de las milicias. Los líderes de estos países han recurrido así a otros proveedores de seguridad, desde mercenarios rusos hasta tropas de estados vecinos, para adoptar un enfoque más punitivo contra los insurgentes. No está claro que esas tácticas de mano dura funcionen y, además, pueden poner en peligro a la población civil. Pero los gobiernos asediados seguirán recurriendo a ellas.
Por lo tanto, es probable que el mantenimiento de la paz se diversifique en el futuro. En algunas áreas, las fuerzas de mantenimiento de la paz se centrarán en poner fin a las guerras interestatales en las que participan ejércitos nacionales cada vez más sofisticados. En otros, las fuerzas internacionales tendrán que lidiar con insurgencias fragmentadas en países sin vías políticas evidentes hacia la reconciliación y la construcción estatal. Factores como los efectos del cambio climático y las perturbaciones económicas ejercerán una presión adicional sobre muchos de estos estados, estimulando conflictos comunitarios y desplazamientos que las fuerzas de mantenimiento de la paz tendrán dificultades para gestionar.
Si bien las nuevas tecnologías podrían revolucionar las capacidades de las operaciones de paz, es posible que ninguna organización desempeñe el papel central en la configuración del mantenimiento de la paz que desempeñaron las Naciones Unidas tras la Guerra Fría y que diferentes organizaciones adopten enfoques cada vez más divergentes sobre la resolución y estabilización de conflictos. Las coaliciones de estados más ricos recurrirán probablemente a tecnologías de última generación para predecir y dar respuesta a los conflictos, mientras que los más pobres tendrán acceso a tecnologías que eran de vanguardia hace dos décadas, como los drones, pero seguirán dependiendo más de herramientas tradicionales, como unidades de infantería con escasos recursos, para hacer frente a la mayoría de los riesgos de conflicto. El futuro del mantenimiento de la paz es, en resumen, tan complicado e impredecible como el propio futuro del conflicto.