Apuntes | Las ciudades ante la geopolítica del cambio climático
Según el amplio inventario realizado en 2023 sobre el progreso en la realización de los objetivos del Acuerdo de París (Global Stocktake, en inglés), el planeta se dirige hacia un calentamiento global de 2,1-2,8 ºC para finales del siglo XXI. Esta proyección, que da por asumido el cumplimiento de los compromisos climáticos adoptados hasta la fecha, no se presta a interpretaciones ambiguas. Un recordatorio de ello es que el año pasado, el 2024, fue el año más caluroso jamás registrado, así como el primero en el que se superó el umbral de seguridad de 1,5 ºC por encima de los niveles preindustriales. Son igualmente drásticas las consecuencias presentes y futuras del aumento de la frecuencia, gravedad y duración de fenómenos meteorológicos extremos. Se prevé, por ejemplo, que para mediados del siglo XXI mil millones de personas afrontarán riesgos climáticos asociados a zonas costeras. Asimismo, en el escenario de calentamiento global más pesimista, en 2050 podría haber hasta 216 millones de personas desplazadas internamente por fenómenos de evolución lenta inducidos por el cambio climático.
En este escenario, ante la evidencia de la incapacidad de los países de sumar esfuerzos y adoptar objetivos de mitigación a la altura de este reto planetario, se hace cada vez más énfasis en el papel que los gobiernos subnacionales están desempeñando en la lucha climática. En un mundo cada vez más urbanizado, las ciudades generan el 80% del producto interno bruto mundial y son responsables de alrededor del 70% de la emisión de gases de efecto invernadero. No es, sin embargo, solamente una cuestión de centralidad demográfica y económica de las ciudades en la era urbana. Se trata también de poner de relieve que, en términos generales y con su propia diversidad interna, los gobiernos subnacionales han demostrado ser más ambiciosos que sus contrapartes nacionales a la hora de definir objetivos de acción climática.
Durante décadas, la acción climática urbana ha sido dominada por ciudades dotadas de amplios recursos en el Norte Global, que han priorizado la mitigación por encima de la adaptación, haciendo hincapié en las profundas sinergias existentes entre la transición energética y la innovación tecnológica. Con el tiempo, esta dinámica ha experimentado un giro radical. De un lado, ciudades del Sur Global han comenzado a desempeñar una mayor centralidad en redes de acción climática. Por otro lado, y más relevante aún, la adaptación al cambio climático, que ha sido tradicionalmente una reivindicación de la realidad urbana de los países en vías de desarrollo, ha acrecentado su peso a nivel mundial, al constatar el Norte Global que los impactos del cambio climático acechan cada vez más también a sus propias ciudades.
El dinamismo de las urbes como actores clave en la lucha contra el cambio climático se ve sin embargo limitado por factores por encima de su capacidad de influencia, como por ejemplo el acceso a la financiación, las competencias regulatorias o las estructuras de gobernanza. En particular, hay condicionantes que son intrínsicamente ajenos a la gobernanza local y que nos recuerdan que la acción de los gobiernos de las ciudades está siempre enmarcada en una lógica jerárquica construida alrededor del principio de soberanía nacional, dominada por ende por la autoridad política, el poder decisional, los intereses y las tensiones de los estados-nación.
En primer lugar, la transición energética necesaria para hacer realidad la neutralidad climática a la que tantas ciudades se han comprometido depende, entre otros factores, del acceso a materias primas críticas que son objeto del actual recrudecimiento de las tensiones geopolíticas a nivel global. Un ejemplo de ello son los conflictos armados y la injerencia internacional que subyacen en la República Democrática del Congo a la extracción del cobalto, que es una materia prima fundamental para las baterías de los móviles y de los vehículos eléctricos. O, asimismo, los dilemas que genera el dominio estratégico mundial por parte de China del procesamiento de tierras raras que son esenciales para el funcionamiento de las turbinas eólicas, entre otros muchos productos de alta tecnología.
Esta dependencia es aún más preocupante si consideramos que la apuesta por la transición energética y las materias primas que de ella dependen es una respuesta a la necesidad impelente de dejar atrás los combustibles fósiles y la dependencia geopolítica de países productores de hidrocarburos percibidos como desestabilizantes, como Rusia. Es por esto que el Pacto Industrial del Pacto Verde, presentado por la Comisión Europea en 2023, busca aumentar la competitividad de la industria europea de cero emisiones netas. Esto implica, inevitablemente, relajar dentro de la misma UE las regulaciones medioambientales en torno a la minería de materias primas críticas altamente contaminantes, a menudo en o cerca de áreas protegidas de biodiversidad.
En segundo lugar, la incapacidad colectiva de emprender rápidamente acciones firmes y eficaces para mitigar el calentamiento global está cambiando de forma paulatina nuestra forma de entender la resiliencia climática. Dos lógicas de signo opuesto y complementarias han sentado las bases de la acción climática urbana hasta la fecha. La mitigación se ha visto por lo general como una contribución desde lo local a lo global, gracias también a la posibilidad de establecer cuantitativamente la contribución de una determinada ciudad a favor de la consecución de metas colectivas establecidas internacionalmente y expresadas en estimaciones numéricas. Por ejemplo, el número de emisiones de toneladas de CO2 que deben eliminarse en una determinada fecha. La adaptación en cambio conduce los impactos del calentamiento global a una escala fundamentalmente local, donde cada contexto, en función de sus riesgos y vulnerabilidades, y la acción de gobierno consecuente, son únicos, dificultando por ende la obtención de métricas de medición y comparación que permitan hacer valoraciones de escala global. La distinción entre estas dos lógicas de signo opuesto nos ayuda a comprender cómo el estancamiento actual del multilateralismo está alentando la extensión de la lógica local intrínseca de la adaptación a toda acción climática, abdicando, al mismo tiempo, de las responsabilidades globales implicadas.
El caso paradigmático del triunfo de la lógica del particularismo o localismo en detrimento de la escala global es EEUU. En este sentido, la decisión por parte de Washington de retirarse nuevamente del Acuerdo de París está completamente alineada con, por ejemplo, las miras que el presidente Trump ha expresado hacia Groenlandia, alegando entre otras consideraciones la importancia de sus recursos naturales y posición geoestratégica para el interés nacional. Esta misma lógica se está plasmando en y entre nuestras ciudades, permitiéndonos atisbar los tiempos futuros. De forma más marcada, de momento solo en las ciudades de los países en vías de desarrollo, las apelaciones a la resiliencia climática se traducen cada vez más en un llamado a la securitización de las inversiones e infraestructuras físicas y digitales, necesarias para la economía urbana. Esta lógica responde a que, a falta de recursos financieros adecuados y ante el escenario del colapso medioambiental inminente, la resiliencia climática de los hogares de renta alta conlleva en la misma ciudad o región al aumento de la vulnerabilidad a los riesgos climáticos de los hogares de renta baja. Se está afianzando, por ende, y simultáneamente en escalas tan diversas como lo urbano y lo global, una visión de la adaptación al cambio climático profundamente local. Es sin embargo una lógica que distorsiona la centralidad del bien común, así como de la cooperación y la solidaridad global, y que está destinada a expandirse, conforme nos adentremos en estadios cada vez más avanzados de la emergencia climática. En este escenario también, aunque repercutan de manera cristalina en nuestras ciudades, son los estados-nación, con sus intereses y tensiones geopolíticas, los actores que marcan y marcarán el rumbo.
En conclusión, la ambición climática de las ciudades intenta de un lado distanciarse de la falta de compromiso generalizada de los países, pero sin embargo no puede liberarse de las crecientes tensiones geopolíticas que afectan su acción tanto a nivel doméstico como internacional. Excluyendo la descarbonización de la electricidad, se estima que los gobiernos locales tienen autoridad directa sobre el 28% de su potencial de reducción de emisiones. Asimismo, se calcula que el 37% de este potencial de reducción de emisiones en las ciudades depende de una mayor colaboración entre los niveles de gobierno nacional, regional y local. En la Unión Europea, por ejemplo, las tensiones geopolíticas y la amenaza de los conflictos armados están claramente bregando en contra del impulso de las ciudades y su ambición en materia climática. Ello se desprende en particular del debate en torno al marco financiero plurianual post-2027 y su giro a favor de la recentralización y de la agenda de seguridad. Siendo la financiación para la adaptación climática profundamente dependiente de la movilización de recursos del sector público, ¿cómo se financiarán las ingentes obras de transformación necesarias para proteger a las comunidades de las ciudades del Sur, pero también del Norte Global?; ¿las tensiones geopolíticas y la defensa a ultranza de los intereses nacionales permitirán comprender que el coste de inacción climática global no para de crecer?; ¿en qué medida están dispuestos los estados a asumir la responsabilidad de la reubicación masiva de aquellas comunidades que ya no pueden o podrán adaptar su infraestructura a los efectos del cambio climático, considerando que estos desplazamientos se concentrarán principalmente en entornos urbanos?