Revista CIDOB d'Afers Internacionals nº 130

Petróleo en tiempos de democracia: debates en torno a la extracción y la política en Ghana

Data de publicació:
04/2022
Autor:
Alicia Campos Serrano y Ángeles Sánchez Díez
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Cuando en 2007 se descubrió petróleo en las costas de Ghana, las elecciones ya habían demostrado su capacidad de promover la alternancia de los dos principales partidos políticos en el Gobierno. El objetivo de este artículo es investigar los términos en que se han desarrollado los debates en torno a la relación entre los recursos naturales y la democracia en Ghana. Tres han sido las principales cuestiones abordadas: la capacidad de las instituciones democráticas para condicionar y configurar los efectos sociales y políticos de la industria petrolífera en el país; los potenciales efectos perversos de la extracción petrolífera sobre las instituciones democráticas; y el papel de la arena y los actores internacionales en la constitución de la economía política del petróleo en Ghana.   

En 2007, en vísperas de las quintas elecciones pluripartidistas en Ghana, la empresa transnacional estadounidense Kosmos Energy anunció el descubrimiento de yacimientos petrolíferos bajo las aguas de la costa de la Región Occidental. Se formó entonces un consorcio entre petroleras extranjeras –Kosmos, la británica Tullow Oil y las estadounidenses Anadarko Petroleum Co. y Sabre Oil and Gas– y la compañía estatal Ghana National Petroleum Corporation (GNPC). Solo tres años después, el petróleo se extraía del yacimiento Jubilee y se comercializaba en los mercados mundiales; el gas que lo acompañaba, se dedicaría a alimentar la red eléctrica nacional a través de una planta de procesamiento en Atuabo1.

Desde entonces, se han establecido 18 bloques de licitación en la Zona Económica Exclusiva de Ghana (véase figura 1), se han descubierto más yacimientos2 y se han incorporado más empresas extranjeras al sector3. Solo una empresa privada ghanesa, EO Group, posteriormente adquirida por Tullow Oil, consiguió una participación menor en los acuerdos iniciales; otras, como Springfield Group o Star Africa, participan prestando servicios técnicos y logísticos; y un grupo semipúblico, Ghana Oil Company Limited (GOIL), ha pasado recientemente de la comercialización y la distribución a las actividades de exploración en asociación con Exxon Mobile. En 2020, la producción total ascendió a casi 67 millones de barriles de petróleo y a unos 238.000 millones de pies cúbicos estándar (MMSCF) de gas, que proporcionaron 639 millones de dólares en ingresos estatales. Es importante señalar que estos datos son inferiores a los 925 millones de 2019, debido a una disminución de la producción y a los efectos de la pandemia de la COVID-19 (PIAC, 2020).

El primer descubrimiento de petróleo, en 2007, se produjo durante el Gobierno del presidente John Kufuor, del National Patriotic Party (NPP), quien había llegado al poder en 2000, a través de la primera alternancia pacífica que se había dado en el país tras el establecimiento de un sistema electoral a principios de la década de 1990. Pero, en 2008, el NPP perdió las elecciones y fue sustituido por el National Democratic Congress (NDC) de Atta Mills4. Durante su Gobierno y el de John D. Mahama, del mismo partido, se inició la extracción de petróleo y llegaron las primeras rentas a las arcas públicas. Este resultado no impidió, sin embargo, el regreso al Gobierno del NPP en las elecciones de 2016, por las que su candidato, Nana Akufo-Addo, se convirtió en presidente de Ghana5.

ALICIA CAMPOS SERRANO & ÁNGELES SÁNCHEZ DÍEZ_f1_70

Desde el principio, las expectativas de que los ingresos del petróleo y la electricidad alimentada por el gas contribuyeran a la prosperidad y el desarrollo del país se mezclaron con advertencias sobre los posibles efectos perversos de la nueva industria extractiva en la economía, el medio ambiente y el sistema político. La prensa fue un lugar privilegiado para la articulación pública de estas ansiedades, como ilustra la primera sección de este trabajo. La cuestión del petróleo también ha producido una incisiva literatura académica tanto dentro como fuera de Ghana, lo que constituye el objeto de la segunda parte de este artículo. En ella distinguiremos los debates generados en torno a tres cuestiones diferentes, aunque interrelacionadas: ¿puede la democracia ghanesa prevenir los efectos más perversos de la industria petrolífera?; ¿afectará la extracción de hidrocarburos al funcionamiento del sistema democrático?; ¿cómo afectan las estructuras y actores transnacionales a la economía política del petróleo en Ghana? 

Sueños y temores: el descubrimiento de petróleo en la prensa ghanesa

En una entrevista con la BBC, el presidente Kufuor (NPP) expresó con elocuencia en 2007 las grandes expectativas que suscitaba el descubrimiento de petróleo: «Vamos a acelerar de verdad y, si todo funciona, lo que rezo porque ocurra, usted vendrá en cinco años y verá que Ghana es realmente el tigre africano en términos económicos para el desarrollo». Con ello, el presidente quiso contrarrestar rápidamente cualquier escepticismo: «El petróleo es dinero, y necesitamos dinero para construir escuelas, carreteras, hospitales. Si encuentras petróleo y lo gestionas bien, ¿puedes quejarte de ello?» (BBC, 19/6/2007). Este optimismo parecía compartido por mucha gente6. En uno de los primeros trabajos académicos sobre el petróleo en Ghana, Tom McCaskie (2008) señalaba que, en los días siguientes al anuncio del descubrimiento, «las iglesias celebraron servicios de acción de gracias por el descubrimiento del petróleo» y el lenguaje religioso ocupó un lugar destacado en las expresiones de esperanza respecto al nuevo recurso. «Gracias a Dios. Por fin hay petróleo. Gracias a Dios» era el título de un artículo aparecido en el Accra Daily Mail el 20 de junio de 2007, que ilustraba esta euforia, así como el amplio uso de un «lenguaje providencial» (ibídem: 324).  

Sin embargo, surgió casi simultáneamente la preocupación por los posibles efectos perversos de la extracción de petróleo. Por un lado, el ámbito religioso proporcionaba también algunos de los términos y espacios para articular las primeras inquietudes sociales7 y, por el otro, la prensa era especialmente cautelosa con las grandes expectativas que se habían generado. Dicotomías como bendición o maldición, sueños y temores, éxito o fracaso, o beneficios y pesadillas, fueron recursos retóricos comunes para expresar la posibilidad de que la extracción del nuevo recurso natural pudiera tener implicaciones poco positivas para el bienestar de la población o la estabilidad política del país (Modern Ghana, 2008; Prempeh, 2008; Daily Guide, 2009; Daily Express, 2008). El fundamento de estas preocupaciones solía ser la comparativa con los países vecinos ricos en petróleo. Según Kofi Akosah-Sarpong (2010), «[como] Guinea Ecuatorial, Nigeria y Angola ejemplifican negativamente, el saqueo de los recursos naturales está en el corazón de la tragedia económica de África (...) haciendo que los bienes para la prosperidad de los ciudadanos sean malversados para el enriquecimiento de unos pocos». Incluso el ministro de Información, Kwamena Bartels, parecía ser consciente de estos peligros al anunciar la formación de seis equipos que visitarían distintos países productores de petróleo con el fin de aprender «qué hicieron mal y qué hicieron bien, para no caer en el mismo pozo» (Clottey, 2007).

La larga historia de extracción de oro en Ghana también se mencionaba para ejemplificar que la riqueza mineral no implicaba necesariamente la mejora de los medios de vida de la mayoría de la población en las zonas de producción o del país en su conjunto (Adjoa Hackman, 2010). Al escribir sobre el mencionado anuncio del ministro, Akwasi Prempeh (2008) sugería que «El Señor Bartels debería haber aprendido algunas lecciones del modo en que, a lo largo de los años, Ghana ha recibido la peor parte de la explotación de otros recursos minerales del país, como el oro, la bauxita, el diamante y el manganeso, además de productos forestales como el cacao y la madera».

Cuando comenzó la extracción de petróleo en 2010, estas preocupaciones parecían estar ya abiertamente incorporadas en los discursos oficiales del nuevo Gobierno. Durante la ceremonia del primer bombeo de petróleo, el 15 de diciembre de 2010, el presidente Atta Mills (NDC) añadía cierto grado de prudencia cuando pedía a todos los funcionarios de su Gobierno que «se aseguraran de que el hallazgo de petróleo fuera una bendición para los ghaneses y subrayó además que nosotros, como nación, estamos asumiendo responsabilidades muy serias, de ahí la necesidad de trabajar duro y no dormirse en los laureles» (Alagbo, 2011)8. Algunos medios de comunicación empezaron también a reflexionar sobre las consecuencias sociales de la nueva industria en la Región Occidental, que incluían la reducción de las zonas de pesca, la expropiación de tierras agrícolas para la construcción de instalaciones petrolíferas, así como el aumento del coste de la vida en la capital regional, Sekondi-Takoradi (Alagbo, 2011; Yeboah, 2015).

Pero lo más interesante para nuestro análisis es que los periodistas debatieron desde el principio sobre la economía política del petróleo. El consenso general expresado era que la democracia en Ghana sería un baluarte contra los peores excesos de la industria petrolífera, observables en otros países. Para Akosah-Sarpong (2010): «El modo en que estas duras lecciones [procedentes del sistema internacional] ayuden a los ghaneses a beneficiarse de sus probables ingresos del petróleo vendrá determinado por la aplicación de sus incipientes principios democráticos»9. Así, la democracia se consideraba no solo una garantía contra la maldición, sino de hecho una necesidad para asegurar la bendición pública. Para Anzagra (2010), «petróleo con democracia es la dosis correcta de medicamento que necesita Ghana para el tratamiento de su enfermedad persistente, con muchos de sus habitantes viviendo bajo la pobreza crónica». En la misma línea, Alagbo (2011) sostenía que «si Ghana puede salvaguardar su régimen democrático... entonces sí, Ghana puede demostrar una vez más que los descubrimientos de petróleo y otros recursos naturales pueden ser una bendición y no una maldición». Un par de años antes, el Daily Express (2008)había citado al economista Kwamena Essilfie Adjaye para expresar el momento tan oportuno en que había aparecido el petróleo: «Es bueno que lo estemos obteniendo en este momento, cuando tenemos esta floreciente experiencia democrática (...) Llega en un tiempo en el que es probable que se gaste mejor de lo que se hubiera gastado con anterioridad».

Al respecto, las autoridades políticas ofrecían públicamente un argumento similar. El presidente Mahama (NDC) afirmaba en 2011: «[e]l principal seguro que tenemos y que me hace confiar es que estamos produciendo petróleo en un momento en el que hemos profundizado en la democracia, lo que garantiza la transparencia y la responsabilidad» (GhanaWeb, 2011). Y, siete años más tarde, el presidente Akufo-Addo (NPP) sostendría durante una conferencia en la Universidad de Yale que «[l]a democracia y la libertad están proporcionando la plataforma política, social y económica para el tan esperado desarrollo de África» (citado en Guzman, 2018)10. Sin embargo, más allá del consenso sobre el valor de la democracia para la correcta gestión del petróleo, la prensa ha sido menos indulgente con los políticos y con determinadas instituciones y normativas. Los periodistas ghaneses han denunciado periódicamente la corrupción generalizada en los múltiples niveles de la administración (Kwarteng, 2016). Un caso muy aireado, anterior al inicio de la extracción de petróleo, se refería precisamente a Tsatsu Tsikata, un antiguo director general de la Ghana National Petroleum Corporation (Ghana Oil Watchdog,2009). En mayo de 2019 también aparecieron acusaciones 

de connivencia entre políticos y empresarios en la revisión del acuerdo petrolero con AGM Petroleum Ghana y Aker Energy (Tarlue,2019; Jafaru, 2019).

Junto con los grupos de la sociedad civil y otros actores, la prensa ha apoyado la demanda de nuevas y mejores normas sobre los contratos petroleros y la regulación de los ingresos (Alagbo, 2011). El inicio de la extracción de petróleo poco después de su descubrimiento suscitó intensas críticas por producirse antes de que se aprobaran las leyes previstas que regularían esta actividad (TodayGh Editorial,2010). Mientras, las exigencias de más transparencia y políticas específicas de reducción de la pobreza han sido habituales en los artículos referidos al petróleo o a la política ghanesa (Prempeh, 2008; Alagbo, 2011; Ghanaian Chronicle, 2010). Las palabras de Attah-Brako (2011) resumen bien estas exigencias: «el Gobierno asume la responsabilidad de luchar contra la pobreza y la desigualdad poniendo en marcha las políticas necesarias basadas en la transparencia en la gestión de los ingresos»11. Como se mencionará más adelante, desde la articulación inicial de estas demandas, el Parlamento de Ghana ha aprobado varias leyes y la clase política ha ido adoptando paulatinamente el lenguaje de la transparencia (Ghana News Agency, 2016). 

Petróleo y democracia en los debates académicos

Poco después de que se anunciara el descubrimiento de petróleo en 2007, también comenzaron a aparecer publicaciones académicas sobre esta circunstancia. Los efectos sociales y medioambientales adversos de la llegada de las empresas transnacionales a la Región Occidental han generado análisis relevantes (Obeng-Odoom, 2014; Adusah-Karikari, 2015; Ackah-Baidoo, 2013; Adjei y Overå, 2019)12, de los que aquí nos centraremos, no obstante, solo en aquellos en torno a la economía política del petróleo en Ghana de forma más general.

Son tres las diferentes cuestiones que plantean estos textos sobre las relaciones entre la extracción de petróleo y la política ghanesa: la primera gira alrededor de cómo la democracia y las instituciones y regulaciones específicas condicionan los impactos del petróleo sobre el bienestar de la población y el resto de la economía; la segunda atiende, de manera inversa, a la influencia potencial o real de la industria petrolífera, y las rentas que genera, en las dinámicas políticas del país; y la tercera se extiende más allá del marco nacional para explorar otras relaciones políticas, a saber, las existentes entre el Gobierno y los actores y estructuras internacionales. Básicamente, estos debates tratan de responder a tres preguntas diferentes de investigación: ¿Cómo puede la democracia configurar los efectos sociales y políticos de la industria petrolera? ¿Ha afectado el petróleo negativamente a la democracia? ¿De qué manera han interferido los actores y estructuras transnacionales en el contrato social entre los ghaneses y sus gobernantes? 

La «buena gobernanza» como baluarte contra la maldición de los recursos

Un andamiaje normativo y organizativo nacional adecuado, que incluya la divulgación de los acuerdos mineros o petrolíferos, así como un papel activo del Parlamento, la sociedad civil y los medios de comunicación, son las principales medidas que aseguran que las poblaciones se beneficien de las rentas e ingresos de las industrias extractivas. Ello resume la perspectiva de la mayor parte de los documentos publicados poco después del descubrimiento de petróleo por parte de organizaciones internacionales, como el Banco Mundial, y organizaciones sociales de cabildeo e incidencia política como la ghanesa ISODEC u Oxfam (World Bank, 2009; Gary, 2009). Es también la lógica que subyace a la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE) y a la campaña transnacional «Publish What You Pay» para exigir una gestión pública abierta y transparente de las rentas del sector extractivo. Este enfoque, compartido por la prensa y que algunos expertos han denominado «gerencialismo institucional liberal», se relaciona con el marco de buena gobernanza que ha impregnado los discursos de los organismos internacionales de desarrollo desde la década de 1990 (Phillips et al., 2016).

Muchos académicos han entablado un diálogo con este tipo de literatura. Eyene Okpanachi y Nathan Andrews (2012: 432) parten de la situación en Nigeria para proponer «posibles caminos que Ghana puede tomar para evitar la maldición de los recursos». Su análisis considera como factores fundamentales el marco legal de los acuerdos entre el Gobierno y las empresas petroleras, además de la gestión de los ingresos del petróleo, las políticas de distribución, la responsabilidad social corporativa de las empresas y el papel de la sociedad civil en la economía política nigeriana del petróleo. En sus observaciones finales, estos autores (ibídem: 446) también reconocen la importancia de otras condiciones no institucionales para la eficacia de esas medidas, como la voluntad política o la economía política internacional del petróleo.

Desde que se formularon estas recomendaciones, se han aprobado algunas leyes que crean un marco normativo parcial para la gestión del petróleo y el gas inspirado, en parte, en esas «mejores prácticas internacionales» y en las experiencias anteriores de Ghana con la minería del oro (CSPOG-GH, 2011). En 2010, ya se había puesto en marcha una Política de Energía Nacional y, al año siguiente, en 2011, una Ley del Parlamento (Act 821) estableció una Comisión del Petróleo como órgano independiente para la regulación y gestión de los recursos petrolíferos y la coordinación de las políticas del sector (Gyimah-Boadi y Prempeh, 2012). Además, ese mismo año, la Ley de Gestión de los Ingresos del Petróleo (Act 815) instituía dos fondos con el fin de reservar una parte de las rentas del petróleo para a) contingencias económicas (Stabilization Fund) y b) para las generaciones futuras (Heritage Fund). La ley también creaba un Comité de Interés Público y Rendición de Cuentas (PIAC, por sus siglas en inglés), que publica informes periódicos sobre el uso de las rentas del petróleo13. Por su parte, el Reglamento sobre Contenido Local y Participación Local en el Petróleo14, aprobado en 2013, pretende garantizar que los sectores privados regionales y nacionales aprovechen las oportunidades económicas que ofrece la industria petrolera. Mientras que la Ley de Exploración y Producción de Petróleo (Act 919), de 2016, establece el procedimiento que deben seguir los contratos entre el Gobierno y las empresas petrolíferas; un proceso que incluye medidas de transparencia, así como licitaciones abiertas y competitivas para asignar los bloques petrolíferos.

Los investigadores polacos Dominik Kopiński, Andrzej Polus y Wojciech Tycholiz (2013: 601) describen esta evolución como «un marco institucional sólido y bien diseñado que aumenta las posibilidades de escapar de la llamada maldición de los recursos naturales». También destacan el papel de numerosas organizaciones sociales en la supervisión de las políticas estatales: en 2010 se formó una Plataforma de la Sociedad Civil sobre el Petróleo y el Gas que busca supervisar al Gobierno en esta cuestión y ofrecer aportaciones en la elaboración de diferentes normas. El mismo PIAC está presidido por representantes de organizaciones sociales (PIAC-Ghana, 2020). La participación de Ghana en la ITIE también ha otorgado a estas organizaciones un foro permanente, la GHEITI (Ghana EITI), en el que confrontar al Gobierno sobre estas cuestiones15.

Sin embargo, no todos los autores son tan optimistas. Amponsah-Tawiah Dartey-Baah y Osam (2015: 127), aunque consideran que un «acuerdo institucional adecuado en la industria de los hidrocarburos es vital para convertir la posible colisión en cooperación», denuncian el secretismo de la mayoría de los acuerdos petrolíferos entre el Gobierno y las compañías petroleras internacionales que se habían firmado antes de la aprobación de la legislación ya mencionada. Por otra parte, estos mismos autores atribuyen especial relevancia a los jefes locales, que «ofrecen una plataforma de compromiso para debatir los agravios con el fin de evitar posibles conflictos», pero que también pueden «servir de punto de movilización para los movimientos de resistencia y las actividades violentas contra las compañías petroleras» (ibídem)16.

En entrevistas personales, Amponsah-Tawiah y Dartey-Baah expresaban una preocupación adicional y controvertida en relación con la democracia: la alternancia electoral en el poder puede obstaculizar las transformaciones estructurales que son vitales para que el petróleo beneficie a la mayoría de los ghaneses. Una opinión similar exponía Daniel Kwabena Twerefou, quien reconocía que «necesitamos la democracia, pero (debido a la competición entre élites que promueve) no ayuda» a formular políticas a largo plazo que puedan añadir valor a la extracción de petróleo17. En otra entrevista, Franklin Oduro y Mohammed Awal, del Ghana Center for Democratic Development (CDD-Ghana), señalaban en la misma línea que, a pesar de la amplia legitimidad de las elecciones entre la población y su relevancia para la política democrática, no proporcionan la debida previsibilidad: especialmente porque uno de los «deportes favoritos» en Ghana es cambiar toda la Administración una vez que un nuevo partido llega al Gobierno. Estos cambios se extienden a la Presidencia de la petrolera estatal GNPC, que se ha convertido en fuente fundamental de ingresos para el Gobierno18.

Otros autores han cuestionado más abiertamente la noción de que la democracia ghanesa sea una ventaja para la correcta gestión de la industria petrolera y los ingresos. Hickey, Abdulai, Izama y Mohan (2015) mantienen que Uganda, que observa un orden político menos democrático, ha logrado un mayor beneficio de la industria petrolera en comparación con Ghana. Utilizando el marco de la configuración política (political settlement) de Mushtaq Khan (1995 y 2018) como alternativa al enfoque institucional, estos autores han destacado las redes y coaliciones que condicionan el orden político más allá de las instituciones y las normas formales. En este sentido, Uganda tendría un sistema de partido dominante. En cuanto a Ghana, su configuración política sería «una forma de clientelismo competitivo», en el que las élites políticas y sus expansivas redes personales se organizan en dos partidos principales, que rotan en el poder a través de elecciones (Hickey et al., 2015: 7). De esta forma, «el cortoplacismo generado por la fuerte probabilidad de turnos electorales ha dado lugar a una burocracia pública altamente politizada» que no favorece «la transformación estructural, la igualdad socioeconómica y la creación de instituciones» (ibídem: 7-8).

No obstante, estos autores también reconocen el papel que juega la divergencia ideológica en la gestión del petróleo. De 2000 a 2008, el NPP tendió a dar prioridad a la atracción de inversiones extranjeras, lo que redujo la participación del Gobierno en las rentas del petróleo y debilitó a la compañía nacional de petróleo GNPC. Cuando el NDC recuperó el poder se adhirió a un enfoque más nacionalista sobre los recursos y reforzó el papel de la GNPC en el sector petrolífero. Según Abdulai (2014), los debates parlamentarios sobre cómo gastar los ingresos del petróleo también se han visto impulsados por una mezcla de ideas políticas e intereses partidistas. En cierto sentido, todos estos trabajos están reviviendo la literatura del neopatrimonialismo de la política africana que surgió en la década de 1980 (Medard, 1992; Bayart, 1993; Jackson y Roseburg, 1983; Chazan, 1983)19. Su trabajo ilumina la relevancia de las relaciones informales interpersonales que atraviesan las instituciones y las reglas formales destacadas por Okpanachi, Andrews y otros. 

¿Está en peligro la democracia ghanesa?

En vísperas del inicio de la extracción de petróleo, Ransford Edward Van Gyampo (2011), del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Ghana-Legon, expresaba su gran preocupación por los efectos que ello podría tener sobre la joven democracia ghanesa. En particular, recordó la capacidad de la industria petrolera para fomentar la tensión y el conflicto en torno al control del Estado. La precipitación en el inicio de la extracción sin la debida preparación y regulación, además de «la opacidad, la marginación de los partidos políticos de la oposición, así como de la organización de la sociedad civil en los procesos preparatorios», hacían temer al autor una deriva antidemocrática, que podría implicar violencia y caos y justificaban su reclamación de una moratoria (ibídem: 99). Los primeros síntomas del aumento de la tensión política se habían hecho ya evidentes durante los debates parlamentarios ante la exigencia expresada por las autoridades locales de la Región Occidental del 10% de los ingresos del petróleo; o los habidos, ya con el NDC en el Gobierno, en torno al uso de los ingresos del petróleo como garantía para obtener un préstamo de China.

Gymah-Boadi y Prempeh (2012), del Center for Democratic Development of Ghana, advertían igualmente que el petróleo puede intensificar la competencia política. Tanto los contratos entre el Gobierno y las compañías petrolíferas como los primeros avances en materia de regulación que inició el NPP fueron cuestionados por el NDC cuando este partido llegó al poder en 2008. La urgencia por desarrollar el campo Jubilee y el hecho de hipotecar las rentas del petróleo indican que ambos partidos buscaban «acceder a la mayor cantidad de dinero del petróleo y lo más rápido posible» (ibídem: 105). Estos dos autores han planteado que la debilidad de la democracia debida a la extracción de petróleo se deriva del carácter competitivo y clientelar de la política ghanesa ya mencionado, que presenta un faccionalismo y un partidismo extremos. Las rentas del petróleo pueden reforzar un presidencialismo ya agudo, el cual permite al nuevo jefe del Estado nombrar a un gran número de cargos administrativos, incluso de instituciones destinadas a controlar al Gobierno. La capacidad de control del Parlamento es también insuficiente, ya que los ministros deben ser nombrados entre los mismos parlamentarios. Por su parte, y a pesar de la notable fuerza que han mostrado las organizaciones sociales ghanesas en comparación con otros países de la región, estas son dependientes y vulnerables a las agendas de las organizaciones transnacionales o del Banco Mundial.

Dicho esto, Gyampo (2011: 65) subraya que «muchos ghaneses, incluidos responsables políticos» son conscientes de los peligros del síndrome de la maldición de los recursos y de la importancia de la participación de la sociedad civil en el Foro del Petróleo para el Desarrollo (Oil for Development Forum), que convocó a ONG locales y transnacionales, parlamentarios, académicos y representantes de las comunidades locales en febrero de 2008. Este evento fue el primer paso para la creación de la ya mencionada Plataforma de la Sociedad Civil sobre el Petróleo y el Gas, fuerza impulsora de las diversas leyes y reglamentos de la industria petrolera que se han aprobado desde entonces.

Pero ha habido lecturas más optimistas respecto a la democracia en Ghana. El análisis de Christoph Buchberger (2011: 9-11) sobre las instituciones políticas y las medidas adoptadas para evitar la maldición de los recursos reconoce la «grave falta de controles y equilibrios» y el «modo en que “el ganador se lo lleva todo”» por el que «todo está muy politizado», desde la Administración pública hasta la asignación de proyectos. Sin embargo, aunque no sea fácil evitar la polarización y las fricciones y asegurar el uso de los ingresos del petróleo para un desarrollo equitativo, el autor sostiene que el elevado apego de la población ghanesa al régimen democrático, independientemente del partido en el Gobierno, constituirá un baluarte contra su degeneración, al menos en el corto plazo. Más aún, Buchberger pronostica que los ingresos del petróleo abrirán el espacio político del país, lo que otorgará al Gobierno más autonomía frente a los donantes internacionales a la hora de tomar decisiones políticas.

Sin embargo, el más optimista de todos los autores es sin duda Ehis Michael Odijie (2017), de la Universidad de Cambridge, quien utiliza el marco del political settlement para llegar a conclusiones diferentes de las de Hickey et al. Desde su punto de vista, las instituciones reflejan, en lugar de ocultar, «la distribución política del poder en la sociedad» y constituyen las reglas por las que las élites políticas y otros actores sociales desarrollan sus prácticas. El hecho de que, en el momento del descubrimiento del petróleo, existiera un sistema democrático multipartidista explica que la política petrolífera se haya canalizado a través de formas más democráticas de lo que sería el caso en un contexto político diferente. Además, Odijie argumenta, como Buchberger, que ciertas dinámicas debidas a la exploración y la explotación de petróleo están fomentando la democracia en lugar de socavarla. La consolidación del régimen democrático en Ghana podría verse favorecida por multitud de factores, como la libertad de prensa en su análisis de la política petrolífera20, el enfrentamiento ideológico entre los partidos dominantes y las dos alternancias efectivas en el poder desde 2007, la consolidación de la Plataforma de la Sociedad Civil para el Petróleo y el Gas, la independencia del PIAC en sus informes sobre la gestión gubernamental de los ingresos del petróleo, así como el fortalecimiento del Gobierno ante las presiones locales y extranjeras.

En algún punto intermedio, se encuentra el argumento de Oduro, Awal y Agyei Ashon (2014: 23) de que «la débil supervisión institucional y la corroída política clientelar» no favorecen ni la estabilidad ni la transformación estructural que se necesita para llegar a un desarrollo más inclusivo y a una democracia social. Por otro lado, reconocen que el elevado interés y las expectativas en torno al petróleo pueden empoderar a la sociedad civil y a los grupos mediáticos y animar a los partidos políticos a ser más programáticos y menos clientelistas a la hora de atender las demandas de los votantes. Todo ello son pronósticos que requerirán más tiempo y datos para ser debatidos. 

¿Y los actores internacionales y las estructuras mundiales?

Muchos de los autores mencionados han hecho referencia al papel de los actores transnacionales, como las compañías petrolíferas, las ONG transnacionales o los gobiernos donantes y acreedores. Sin embargo, algunos trabajos se han centrado específicamente en ellos y en las estructuras mundiales más amplias en las que tiene lugar la extracción y comercialización del petróleo.

Uno de los primeros trabajos académicos sobre el petróleo ghanés, ya mencionado, comienza su análisis desde la perspectiva de las políticas estadounidenses. En 2008, el historiador Tom C. McCaskie (2008) sostenía que el auge del petróleo en Ghana no podía entenderse sin prestar atención al creciente interés de Estados Unidos en el Golfo de Guinea como alternativa a otras regiones petrolíferas, así como a su política de seguridad mundial y la búsqueda de una sede para el AFRICOM21. Es en este contexto que la pequeña empresa independiente Kosmos Energy decidió asumir el riesgo de explorar la Zona Económica Exclusiva de Ghana y firmó un primer acuerdo con el Gobierno en 2004. No obstante, Estados Unidos no es la única potencia cuya política ha condicionado las actividades económicas en Ghana. El Gobierno y los inversores chinos también han sido actores clave, y su relación y competencia con la potencia estadounidense han configurado en parte el escenario internacional en el que se ha creado y distribuido la riqueza petrolífera ghanesa. En la época del artículo de McCaskie, la presa de Bui en el Volta Negro, en el noreste de Ghana, estaba siendo construida por la Sinohydro Corporation, que la completó en 2013. En los años siguientes, un préstamo chino garantizado con petróleo generó, como hemos visto, una importante confrontación política en Ghana. El trabajo de McCaskie (2008) fue el primero en situar el descubrimiento de petróleo ghanés en «el ámbito más amplio de la competencia comercial internacional y (...) las relaciones entre Estados Unidos y China» (ibídem: 330).

Otros trabajos han investigado los impactos sociales de la presencia de empresas transnacionales en la Región Occidental, así como el verdadero alcance de las políticas que, a través de la normativa sobre contenido local y responsabilidad social corporativa, persiguen que los beneficios de la extracción recaigan también en sectores locales. Las conclusiones provisionales no son, por el momento, demasiado positivas a este respecto. (Ablo y Overå, 2015; Ablo, 2015; Mohammed, 2019). En cambio, otros autores han adoptado un enfoque más estructuralista. Jasper Ayelazuno (2014: 66) ha contribuido al debate incorporando «los fundamentos de economía política mundial de la maldición de los recursos en el África Subsahariana» y criticando duramente el enfoque institucional liberal por no tener en cuenta las estructuras más amplias de la economía mundial. La concentración de la economía de Ghana en la extracción de minerales y petróleo sería parte de una economía política que obliga a los países africanos a seguir desindustrializados y lleva a los inversores extranjeros a centrarse, no en la fabricación, sino en la extracción. La crítica de Ayelazuno se remite a la literatura clásica sobre el subdesarrollo y al trabajo de Samir Amin (1972) sobre el desarrollo capitalista desigual. También recuerda a análisis más recientes sobre la globalización, como el de James Ferguson (2006) cuando señala que las industrias mineras provocan que los capitales «salten» en lugar de «fluir», creando así enclaves con pocos vínculos o efectos indirectos sobre la economía circundante. Ayelazuno (2014: 72) aboga por políticas más estructurales y radicales e insta al movimiento social a «presionar al Estado y a las empresas para que localicen la mayor parte de la cadena de valor en Ghana, en particular la industria de refinería».

La aportación de Phillips, Haiwood y Brook (2016: 1), del King's College de Londres, también analiza «la reciente inserción de Ghana en la economía política mundial del petróleo». Estos autores continúan, en cierta manera, el recorrido histórico de McCaskie sobre las relaciones entre el Gobierno y las compañías petrolíferas, así como las tensiones políticas que han ido generando entre los dos partidos principales. Los primeros acuerdos entre Kosmos y el Gobierno, el papel del grupo privado E.O. y el público GNPC, así como la posibilidad de que una empresa china entre en la industria petrolera ghanesa han sido fuente de importantes tensiones en el contexto político de las alternancias electorales en el poder. Asimismo, destacan la influencia del institucionalismo liberal y del discurso de la buena gobernanza como lenguaje común de las organizaciones internacionales y la sociedad civil local y como palanca en la relación entre las primeras y el Gobierno. El discurso liberal, sostienen estos autores, plantea importantes limitaciones para abordar dimensiones como la distribución de los beneficios del petróleo o el papel de los «factores político-económicos globales». Este trabajo muestra las dificultades de centrarse en «lo global», al tiempo que intenta dar cuenta de las estrategias de diversos actores; sin embargo, es la única contribución que introduce la importancia del principio de soberanía para las relaciones entre el Gobierno, las compañías petroleras y las organizaciones internacionales22.

El trabajo de Mohan y Asante (2015), menos estructuralista a la hora de evaluar la importancia de los actores transnacionales para la política nacional ghanesa, subraya cómo el clientelismo competitivo ghanés se ha intensificado con la llegada de las corporaciones extranjeras y ante la perspectiva de nuevos recursos para distribuir. En la línea que señalaban Phillips et al., cuestiones como el papel de las corporaciones nacionales frente a las empresas privadas extranjeras y nacionales, la cuota del Estado, la participación de la sociedad civil y las pautas de reparto de los ingresos han provocado enfrentamientos entre los dos principales partidos. Por otra parte, la necesidad de distribución de ingresos que implica el clientelismo proporciona una gran capacidad de influencia a las empresas y gobiernos extranjeros en sus relaciones con los políticos ghaneses, ya que les asegura unas condiciones de negociación óptimas, como en el caso de los acuerdos petroleros o la garantía del petróleo para el crédito chino. Sin embargo, las estrategias de las élites locales y los arreglos políticos existentes siguen siendo decisivos para entender las dinámicas políticas en el país. Todo ello recuerda a la dinámica de extraversión que destacó Jean-François Bayart (2000), en la que la dependencia proporciona a las élites locales poderosas herramientas en sus relaciones políticas internas. 

Consideraciones finales

El debate en el contexto ghanés sobre las implicaciones políticas de la extracción de hidrocarburos está contribuyendo a una mejor comprensión de las interconexiones entre los estados y los mercados transnacionales, así como entre la economía de exportación y la política nacional. La revisión de este panorama ha puesto de manifiesto los debates –explícitos en algunos casos y más latentes en otros– que atraviesan la producción académica sobre esta materia. Así, este artículo ha identificado tres temas de interés principales: el papel de las instituciones y dinámicas democráticas en el condicionamiento de los efectos sociales y políticos de la extracción; el impacto de la extracción en la calidad de las dinámicas democráticas; y, por último, el lugar de los actores y escenarios transnacionales en la constitución del orden político ghanés. Al respecto, hemos comprobado la falta de acuerdo sobre dichas cuestiones.

En primer lugar, las instituciones democráticas ghanesas y la regulación de la industria petrolífera que se ha ido aprobando, desde el primer descubrimiento de petróleo en 2007, parecen haber contribuido a evitar los peores pronósticos para la economía y la política general del país, pero las poblaciones de la Región Occidental han sufrido algunos de los efectos perversos habituales de la llegada masiva de capitales y empresas transnacionales. En segundo lugar, aunque la alternancia en el poder se ha seguido produciendo a través de elecciones y las libertades civiles no han sufrido un retroceso apreciable, algunos autores han señalado el reforzamiento del clientelismo en los partidos y la Administración pública. Por último, ha quedado claro que es fundamental analizar los procesos políticos y sociales que se producen en Ghana y su Región Occidental en el contexto más amplio de la geopolítica y la economía regional y mundial, aunque el peso de los actores externos sobre la toma de decisión de los responsables políticos ghaneses sea mucho más difícil de valorar.

En cualquier caso, las distintas posiciones identificadas en estos debates pueden situarse en dos ejes. El primero va desde las que enfatizan las instituciones y las normas hasta las que lo hacen en las redes personales. La posición institucionalista más extrema, como el denominado por algunos «institucionalismo gerencialista liberal» (Phillips, 2016: 26), considera que los procesos sociales están configurados principalmente por las normas y reglas que tratan de regularlos. El otro extremo, como el enfoque del political settlement, concibe la realidad social como una tupida red de relaciones interpersonales entre individuos y grupos, cuyo poder y capacidad dependen de su conexión y su ubicación en esa red. Para analistas como Hickey, Abdulai, Izama y Mohan (2015), las instituciones que no son reflejo de la estructura específica de estas relaciones sociales son irrelevantes. La mayoría de los autores citados en este estudio subrayan una u otra dimensión, aunque muchos logran integrar tanto a las instituciones como las redes en sus análisis, incluso cuando insistan más en uno de ellos23.

El segundo eje discurre desde las posiciones que ponen el énfasis en las dinámicas y la agencia locales y nacionales hasta las que lo ponen en las fuerzas transnacionales. La mayoría de los estudios revisados han adoptado una perspectiva más bien estatalista, concentrándose en las estrategias de los políticos y actores sociales locales y considerando solo tangencialmente las de las compañías petroleras extranjeras o las organizaciones internacionales. Ayelazuno (2014), por ejemplo, intenta explicar las dinámicas nacionales como resultado del funcionamiento de una economía política global. Entre ambas posiciones se encuentran los análisis que abordan lo foráneo no como un sistema, sino como un conjunto de diversos actores que mantienen distintas estrategias y relaciones con los políticos y empresarios ghaneses.

ALICIA CAMPOS SERRANO & ÁNGELES SÁNCHEZ DÍEZ_f2_70

Con sus distintos énfasis, el conjunto de estos textos nos anima a considerar las cuatro dimensiones en sus relaciones entre sí –y con otras como la ideológica, también abordada por algunos de ellos–. Desde esta perspectiva amplia, las dinámicas democráticas internas constituyen indudables condicionantes, aunque siempre están atravesadas por las redes interpersonales entre actores locales y actores foráneos, con sus intereses y estrategias particulares. Por otra parte, las instituciones estatales conviven con una miríada de otras instituciones, tanto locales como transnacionales, que también conforman los procesos económicos y sociales generados a partir de la extracción del petróleo en la Región Occidental.

Futuros estudios empíricos pueden revelar más datos sobre muchas de las cuestiones aquí atendidas; podrían mostrar, por ejemplo, si las elecciones siguen funcionando como un dispositivo social para cambiar periódicamente los partidos y las personas que ocupan el Gobierno y otros cargos públicos, o aclarar si los futuros descubrimientos de petróleo aumentarán las rentas del Estado y las dinámicas clientelares hasta tal punto de tensar la competencia política y restringir la efectividad del dispositivo electoral. Por último, también pueden probar si las nuevas leyes y reglamentos promoverán las necesarias inversiones y la redistribución de las nuevas rentas, o las desigualdades territoriales y sociales seguirán caracterizando la economía ghanesa. Por el momento, son ya significativos los datos obtenidos y los análisis elaborados, si se comparan con otros países de la región con una historia más larga de extracción de hidrocarburos, como Guinea Ecuatorial (Sánchez Díez y Campos Serrano, 2021). La deliberación académica sobre la política petrolífera en Ghana ha hecho avanzar la comprensión de este complejo fenómeno, alentando debates teóricos que pueden llevar a comparaciones fructíferas. Todo ello podría inspirar a responsables políticos, líderes sociales y organizaciones internacionales en su toma de decisiones en relación con la economía política de la extracción.

Los animados y extensos debates académicos sobre las implicaciones sociales y políticas de la extracción de petróleo que se han sistematizado en este artículo pueden considerarse tanto un elemento promotor, como una de las consecuencias de los procesos democráticos en Ghana. Estos debates también están animados por sólidas conexiones transnacionales entre el mundo académico ghanés y los colegas y centros de investigación extranjeros. La mera existencia en el país de una academia activa, crítica e implicada, como la que queda reflejada en este artículo, contribuye sin duda a la consolidación de las dinámicas democráticas que han caracterizado la historia reciente de Ghana. 

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Notas:

1-  La posibilidad de consumir el petróleo dentro del país se enfrenta a la escasa capacidad de la refinería de Tema (al este de Accra, la capital) y la excesiva rapidez con la que se inició la extracción (entrevista con Agustina Akonnor [antes Adusah-Karikari], profesora del Ghana Institute of Management and Public Administration, 1 de junio de 2019, Accra).

2-  Las principales zonas productivas se conocen como los campos (Greater) Jubilee, Offshore Cape Three Points (OCTP) y Tweneboa-Enyenra-Ntomme (TEN). También se han promovido actividades de exploración en tierra firme, en la cuenca del Volta.

3-  Es el caso de la estadounidense ExxonMobile, la sudafricana PetroSA, la italiana ENI, la holandesa Vitol, el consorcio AGM y la noruega Aker Energy. Para más información, véase el Petroleum Register of Ghana's Upstream Petroleum Sector, en: https://www.ghanapetroleumregister.com/ [Fecha de consulta: 15.04.2021].

4-  El NDC, de tendencia socialista, fue fundado por Jerry Rawlings y se identifica con la historia de la Convention People's Party de Kwame Nkrumah; mientras que el NPP, de tendencia liberal, reconoce a los oponentes de Nkrumah, esto es, a J.B. Danquah y Kofi A. Bussia, como referencias históricas.

5-  Las elecciones de diciembre de 2020 confirmaron a Akufo-Addo en el poder, a pesar de las acusaciones de manipulación por parte del NDC, que fueron desestimadas por el Tribunal Supremo de Ghana en marzo de 2021. 

6- Los comentarios a la noticia de la BBC (2007) son un buen ejemplo de ello. Véase: http://news.bbc.co.uk/2/shared/spl/hi/pop_ups/07/africa_ghana0s_oil_discovery/html/1.stm [Fecha de consulta: 05.12.2020].

7- McCaskie (2008: 326-327) también menciona la reacción de las iglesias y líderes pentecostalistas ante la falta de noticias sobre la gestión del petróleo por parte de los políticos.

8- Véanse también Ghana Business News (2010) y MacDougall (2010).

9- El periodista seguía enumerando cuáles eran esos principios democráticos: responsabilidad, libertades, igualdad, transparencia, Estado de derecho, derechos humanos, medios de comunicación muy vigilantes y un sistema internacional que presione a Accra para que piense bien en el bienestar del ghanés medio en primer lugar».

10-  Véase también la entrevista concedida a AlJazeera en noviembre de 2017 (AlJazeera, 2017). 

11- Véase también Yeboah (2010).

12- Como ejemplo de estas preocupaciones, así como de la cooperación entre centros universitarios y activistas, el 10 de junio de 2019 se organizó en la Universidad GIMPA un Seminario sobre Mujeres en Comunidades Afectadas por el Petróleo a cargo de las profesoras Agustina Akonnor (antes Adusah-Karikari) y Abigail Hilson. Este evento acogió a representantes del Center for Extractives and Development Africa, la Network for Women's Rights in Ghana, la National Fish Processors and Trader Association y la ONG Friends of the Nation.

13- Steve Manteaw, expresidente de la Plataforma de la Sociedad Civil sobre el Petróleo y el Gas y miembro de la ONG ghanesa ISODEC que participó en la redacción de esta ley, comentó que se inspiraron en las instituciones de otros países, como las de Timor Oriental, para el control del Gobierno en lo que respecta a las rentas del petróleo (entrevista en la sede de ISODEC, Accra, 6 de junio de 2019).

14- Petroleum [Local Content & Local Participation] Regulations.

15- Véase la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas de Ghana: https://eiti.org/ghana; y Ghana Publish What You Pay: https://www.pwyp.org/pwyp_members/ghana/

16- En 2010, los jefes locales reclamaron la gestión directa del 10% de los ingresos del petróleo, de forma similar a lo que ocurre con la extracción de oro en otros territorios del país (Myjoyonline, 2010; Daily Express, 2008; Daily Guide2009). Sin embargo, parece haber un consenso entre los políticos y los activistas sociales de Accra en torno a la centralización de la gestión de la renta petrolera (entrevista con Steve Manteaw, de la Plataforma de la Sociedad Civil sobre el Petróleo y el Gas, en la sede de ISODEC, Accra, 6 de junio de 2019).

17- Profesor del Departamento de Economía de la Universidad de Ghana-Legon, entrevistado los días 3 y 6 de julio de 2019.

18- Entrevistas en CDD-Ghana en Accra, 10 de junio de 2020. Ambos analistas, junto con Amponsah y Dartey, piensan que incluso el PIAC y el PC, que deben controlar al Gobierno, corren el riesgo de ser capturados por este.

19- Este paralelismo fue aceptado por Abdul-Garafu Abdulai durante nuestra entrevista en la Universidad de Accra, el 6 de junio de 2019.

20- En la actualidad, Ghana ocupa el puesto 30 en la Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa, por lo que está por delante de muchos países, entre ellos España. Véase: https://rsf.org/en/ranking [Fecha de consulta: 05.12.2020].

21- Mando Militar estadounidense para África.

22- Para una reflexión sobre el papel de la soberanía en otro contexto de extracción de petróleo, véase Campos Serrano (2013).

23- Como ha expresado Frederick Cooper (2002: 159), «[t]odos los estados funcionan mediante una mezcla de vínculos personales y estructuras formales».

Palabras clave: Ghana, África Subsahariana, economía política, democracia, recursos naturales, petróleo

Alicia Campos Serrano. Profesora titular, Departamento de Antropología Social, Universidad Autónoma de Madrid. alicia.campos@uam.es. ORCID:https://orcid.org/0000-0003-0768-7338

Ángeles Sánchez Díez. Profesora contratada-doctora, Departamento de Estructura Económica Mundial y Economía del Desarrollo, Universidad Autónoma de Madrid. angeles.sanchez@uam.es. ORCID:https://orcid.org/0000-0002-1595-8129 

Cómo citar este artículo: Campos Serrano, Alicia y Sánchez Díez, Ángeles. «Petróleo en tiempos de democracia: debates en torno a la extracción y la política en Ghana». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 130 (abril de 2022), p. 165-191. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2022.130.1.165