La mutualización de las potencias: una estrategia africana de cooperación Sur-Sur

Oumar Kourouma, investigador asociado, Observatoire des Études Méditerranéennes, Facultad de Ciencias Jurídicas, Económicas y Sociales, Tánger; miembro del Institut Marocain des Relations Internationales y del Club Guinée-Renaissance (CGR); Public School of OCP Policy center. o.Kourouma@ocppcnet.ma 

Más allá de sus referencias a los principios fundadores del tercermundismo, la cooperación Sur-Sur, al igual que cualquier otra forma de cooperación, se caracteriza por las relaciones entre potencias. Partiendo de esta consideración, África ha desarrollado en los últimos 15 años una estrategia que pone de relieve las capacidades de acción y de influencia de los estados líderes africanos para la realización eficaz de los objetivos comunes en las relaciones del continente con sus socios externos. Por tanto, el objetivo de esta contribución es estudiar cómo se pone en práctica esta «estrategia de mutualización de las potencias» como respuesta africana –en particular en el plano jurídico-institucional–; cómo se implementa en materia de cooperación Sur-Sur en la era del auge de Asia, y cuáles son sus retos y perspectivas.

Al plantear la pregunta «¿Es el continente africano meramente un terreno de confrontación entre Occidentales y Emergentes (…) o un continente capaz de actuar en el escenario internacional?»_¹, Mputu y Baenda Fimbo (2014) plantean el principal reto al que se enfrenta África en la era del desembarco de los emergentes en el continente, en particular, de las grandes potencias asiáticas como China y la India. En efecto, desde principios del siglo xxi, el sistema internacional está experimentando un cambio fundamental: una dinámica caracterizada al mismo tiempo por la emergencia de los estados continente (China, Brasil, la India) y la regionalización de la economía mundial (Tshiyembe, 2007: 517-527). Ello se ha traducido en un desplazamiento progresivo del centro de la economía mundial hacia Asia-Pacífico. Esa parte del mundo, en 2012, ya representaba por sí sola el 34% del Producto Interior Bruto (PIB) mundial, una cifra que se prevé llegue a situarse por encima del 38% en 2017 (Shuo, 2015). Se produce, de esta manera, una multiplicación de los polos de poder y de las posibilidades de acción para los estados (Hugon, 2011) –especialmente para los del Sur– que da lugar, a su vez, a una intensificación de las relaciones económicas y políticas entre los países en desarrollo o sus regiones respectivas. Así, por ejemplo, los intercambios comerciales entre China y África pasaron de los 10.000 millones de dólares en 2000 a los 200.000 millones en 2012 (Fontan, 2013), lo que ha convertido al gigante asiático en el primer socio comercial del continente. Algo similar ha ocurrido con los intercambios entre la India y África, que en 2011 alcanzaron los 32.000 millones de dólares (BAfD, 2011), mientras que las ayudas de la India a África superaron los 10.000 millones de dólares tras la última cumbre India-África, celebrada en Nueva Delhi en octubre de 2015. Estas relaciones pretenden basarse en los principios tradicionales del tercermundismo: solidaridad, amistad, no injerencia, igualdad y desarrollo de una alianza en la que todos salen ganando (win-win partnership) (Auregan, 2015: 2). Sin embargo, como escribe Jean-Robert Henry (2015), la cooperación Sur-Sur, como «toda política de cooperación[,] comporta también, evidentemente, una parte de “Realpolitik”, ya que de lo contrario pecaría de buenismo». Marie Claude Smouts (1998: 136) e Yves Alexandre Chouala (2003: 53-78) apuntan en la misma dirección al constatar que la cooperación y las alianzas son espacios donde reina el realismo (Battistella, 2012: 469-477) y el poder al servicio de los intereses. Esta constante quedó perfectamente ilustrada en la última cumbre India-África, en la que el Estado continente asiático prefirió dar prioridad al bilateralismo frente a un encuentro con África centralizado en el marco de la Unión Africana (UA)_², al contrario de lo ocurrido en las cumbres anteriores, de 2008 y 2011. 

Estas realidades denotan una evolución de la cooperación Sur-Sur que pasa de un anclaje ideológico y político a cuestiones más concretas y pragmáticas de desarrollo económico y social (Soulé-Kohndou, 2013). Desde esta perspectiva, este tipo de cooperación se ha institucionalizado progresivamente, en particular en los grandes estados emergentes del Sur: China, India, Brasil (Schulz, 2013), en las relaciones intercontinentales y dentro de los propios continentes (Larbi, 2010). Ante esta situación, África ha considerado primordial revisar la relación entre sus nuevas potencias, con vistas a maximizar sus beneficios y minimizar sus pérdidas. De este modo, si desde los años sesenta hasta 2002, las relaciones internacionales africanas (dentro del continente) se rigieron en gran medida por los principios de soberanía y de no injerencia, la creación de la UA en 2002 dio lugar a la creación de instituciones como el Consejo de Paz y Seguridad (CPS) de la Unión, y de programas como la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) y su prolongación, la «Agenda 2063», así como sus subprogramas sobre el desarrollo de las infraestructuras, la agricultura, la ciencia y la tecnología, etc. Esta dinámica ha estado encabezada por los estados líderes del continente (las primeras potencias africanas en términos económicos, militares y diplomáticos), como estrategia de búsqueda de una «potencia colectiva»_³ para hacer frente a los desafíos internos pero también a los externos, como los planteados por la cooperación Sur-Sur. Esta dinámica que aquí conceptualizamos como «estrategia de mutualización de las potencias» puede definirse como un proceso de reconocimiento jurídico-institucional de las facultades de actuación y de influencia de los estados líderes africanos como instrumento de defensa y de afirmación eficaz del continente en las relaciones internacionales. Se basa en la armonización progresiva de las grandes orientaciones estratégicas de los estados en las relaciones de África con el exterior.

Por tanto, este estudio pretende desarrollar esta hipótesis de la institucionalización de la Potencia en África (haciéndose eco de Ali Mazrui) como herramienta de defensa y de afirmación del continente, en el contexto de las reconfiguraciones geopolíticas, geoeconómicas y estratégicas en las regiones del Sur, pero sobre todo tratará de poner de relieve lo que se dirime en términos de poder, tanto en el plano interno como en el externo. Para ello, cabe preguntarse cómo se pone en práctica esta «estrategia de mutualización de las potencias», como respuesta africana, sobre todo en el plano jurídico-institucional; cómo se implementa y cuáles son sus retos y perspectivas. Para aportar elementos de respuesta a estas preguntas, este artículo –estructurado en torno al concepto de potencia (en el contexto africano en particular)– se basa en un enfoque realista de la integración (Vennesson y Sindjoun, 2000: 915-940; Grieco, 1996: 251-305), de la cooperación, de la interdependencia (Hassner, 1974: 1.249-1.267) y de las alianzas (Chouala, 2003: 58-78), con frecuencia marcado por una aproximación instrumentalista del derecho internacional (Delabie, 2011: 225-329). 

La estrategia de «mutualización jurídico-institucional» en África

La preocupación por hacer frente a los desafíos de supervivencia internos e internacionales en un contexto de balcanización es, efectivamente, el motor de la integración africana, que ha llevado en estos últimos años a una institucionalización decidida de la potencia colectiva de los estados (b), como herramienta estratégica en las relaciones del continente con las potencias exteriores, incluso con las del Sur (c). Sin embargo, hay que decir que este «uso estratégico del derecho» resulta difícil de entender con las teorías dominantes sobre la integración y el poder si no se procede a una contextualización (a). 

a) Sobre la integración regional y la potencia: por una salida de los marcos teóricos fijos

Si bien en este estudio conviven los conceptos de potencia y de integración regional, es absolutamente primordial preguntarse cómo llevar a cabo este trabajo cuando se observa que «África es la periferia del poder» (Buhler, 2011), el espacio donde el concepto de potencia sería «inconsecuente» porque el contenido que se le atribuye es simplemente «complaciente, incluso engañoso» (Abomo, 2013); lo mismo ocurre con las teorías dominantes sobre la integración regional, que tienden a olvidar el poder e ignoran con frecuencia el contexto africano (Vennesson y Sindjoun, 2000: 918-920)_⁴. Efectivamente, en referencia al problema del distanciamiento de la cuestión del poder por las teorías dominantes de la integración regional, este se explica por el hecho de que dichas teorías surgen del estudio de la integración europea y como reacción a la teoría realista. Es por ello que David Mitrany (1966 [1944]) o Ernst Haas (1968, en particular en sus inicios) se centrarán en los factores económicos e institucionales, así como en la construcción de la paz. No obstante, en la práctica, el poder o la potencia siguen siendo un factor de estructuración en las dinámicas integracionistas, como lo estudia Hassner (1974) en el caso de las relaciones entre Estados Unidos y los estados europeos, y entre la Unión Soviética y sus satélites; Sindjoun y Vennesson (2000) para el caso de Sudáfrica en relación con la integración de África Austral, o el neorrealista Grieco (1996) que insiste en el instrumentalismo jurídico e institucional de los pequeños estados europeos para preservar sus intereses. Parece que, debido a las desigualdades entre estados, o a su «vulnerabilidad desigual» (Hassner, 1974: 1.253-1.254), las relaciones de dominación siguen presentes en los contextos de integración.

Sin embargo, si bien estos trabajos convergen para reconocer que la potencia participa en la integración regional, ¿cómo entender los discursos sobre su inoperatividad en el contexto africano? A este respecto, cabe señalar que la tesis del «no sentido» de la potencia en África, sostenida por los autores citados anteriormente, se basa a menudo en los postulados de la crisis del Estado o en las insuficiencias de este frente a actores transnacionales u otros estados en las relaciones internacionales (Badie, 2004). Buhler (2011) cita en este punto los problemas demográficos, económicos, sociales, de formación, de gobernanza política y de seguridad; basándose en esos mismos problemas, otros autores, como Jean-François Fiorina (2013), o Anthony van Nieuwkerk  y Ivan Crouzel (2005) expresan dudas sobre el estatus de potencia de los grandes estados africanos, como Sudáfrica o Nigeria. No obstante, cabe preguntarse si estos discursos sobre el Estado «todopoderoso» prestan realmente atención a los últimos desarrollos de las relaciones internacionales y de la realidad del Estado en África. Como advierte Achille Mbembe (1992: 233-256) «es importante evitar el fetichismo del discurso sobre la crisis del Estado africano» y también la estadolatría (Sindjoun Luc, 1999: 152), ya que el Estado es una construcción sociohistórica (Badie y Hermet, 1990: 316) y, por tanto, fruto de un proceso continuo. Además, los problemas planteados respecto a los grandes estados africanos también se pueden percibir para de las grandes potencias emergentes, como China, la India o Brasil. En el caso de China, Lisbonne-de Vergeron (2012), observa que «a pesar de [sus] perspectivas de [su] éxito incuestionable, el país sigue siendo una potencia emergente: frente al desafío sin precedentes que representa su desarrollo económico –el proyecto de construir una sociedad plenamente avanzada a escala de 1.300 millones de personas–, su puesta a nivel no está exenta de dificultades importantes. Y con razón ya que, a pesar de un crecimiento sostenido en los últimos años, el PIB por habitante sigue todavía lejos del de las grandes economías avanzadas (en China se situaba en 4.400 dólares en 2010, frente a una media de 34.700 dólares en los países de la OCDE)»_⁵. Estas dificultades importantes de las que habla la autora son dificultades a las que también se enfrentan la India y Brasil, a escalas diferentes, y se refieren a cuestiones demográficas y territoriales, a las considerables desigualdades sociales, a la cuestión de la gobernanza, de la innovación, de la formación, a los espinosos problemas energéticos y medioambientales, etc. (ibídem). 

Además, hay que señalar que la existencia de estos desafíos no pone en tela de juicio el lugar ineludible del Estado en las relaciones internacionales en general y en África en particular; por el contrario, denotan su vitalidad en un sistema internacional regional africano de carácter marcadamente interestatal (Bayart, 1998: 72), donde la potencia tiene sentido (Sindjoun, 2002: 229-230). De este modo, estados como Nigeria, Sudáfrica, Etiopía, Argelia, Egipto –y, estos últimos años, también Marruecos y Kenia, como potencias en auge en el tablero continental– se presentan a menudo como potencias regionales africanas, «estados pivote» o hegemones subregionales (en particular Nigeria y Sudáfrica)_⁶ en diferentes grados (Mazrui, 1994; Luntumbue, 2013; Sindjoun, 2002: 153-156). Se trata, en principio, de «potencias medias regionales emergentes» (Barbara, 2011) que practican el institucionalismo estratégico y un cierto «poder benigno» o «suave». Este poder benigno, en el contexto africano, no es unipolar, como puede ser el caso de la Pax Americana en el continente americano (Kupchan, 1998: 40-79), es más bien «multipolar», debido a la multiplicidad de los polos de poder en el continente que corresponden a los sistemas subregionales. Por tanto, lo que se produce en el proceso de integración africana desde el advenimiento de la UA, con vistas a hacer frente a los poderosos socios no africanos, como los del Sur, es una mutualización de estas potencias. 

b) Formulación jurídico-institucional de la mutualización de las potencias

Entendida como «la consagración, por el derecho internacional africano (Bipoun-Woum, 1971) y las instituciones continentales, de capacidades de actuación e influencia comunes de los estados africanos, que confiere a los más importantes de estos una legitimidad para actuar en nombre del conjunto, a fin de hacer frente a sus desafíos comunes» (Delabie, 2011: 225), la formulación jurídico-institucional de la mutualización de las potencias en África representa una forma de instrumentalización estratégica y un uso pragmático del derecho (ibídem, 225-329). Esta integra y legitima a la potencia en el proceso de integración como una herramienta de acción eficaz. La formulación jurídico-institucional de la mutualización se inscribe, así, en el marco del proceso de «continentalización administrativa» de África (Tchikaya, 2014: 16-17; Kouvibidila, 2011) emprendida tras los procesos de independencia (a partir de los años cincuenta-sesenta) y basada en la conciencia de la vulnerabilidad de los nuevos estados, a título individual, en el sistema internacional, y de la necesidad de acción común bajo un liderazgo continental (Nkrumah, 1963; Kaba, 1991: 169). Este liderazgo, descuidado durante un largo período de estancamiento de la integración africana bajo la Organización de la Unidad Africana (OUA) –debido a divergencias ideológicas, confrontaciones de intereses estratégicos, políticos y personales–, volvía a convertirse en una cuestión crucial a finales del siglo xx (Cillier et al., 2015: 1), en un contexto internacional marcado por el «regionalismo competitivo» (Tshiyembe, 2012: 11 y 29; Deblock, 2005; Ludovic, 2014: 121-138), la existencia de espacios de expresión del poder (Zaki, 1994: 127) y una importante revitalización de la cooperación Sur-Sur (Hugon y Pereira, 2011: 7-26). 

De este modo, la dinámica de «mutualización de las potencias» fue impulsada desde las cumbres de la OUA en Dakar (Senegal), en 1992; en Ouagadougou (Burkina Faso), en 1998, y en Argel (Argelia) y Sirte (Libia), ambas en 1999. En la declaración de esta última cumbre, conocida como Sirte i, se relanzó la idea de constitución de la Unión Africana. La metamorfosis del sistema institucional africano se caracteriza entonces por la afirmación de liderazgos estatales convergentes, aunque en competencia (Kouvibidila, 2011: 253-254). Así, sobre la base de su peso económico –con cinco de las seis primeras economías del continente–, militar –los cinco primeros ejércitos africanos (Global Fire Power, 2016)– y/o demográfico –entre las siete mayores poblaciones de la región (Central Intelligence Agency, 2015)–, los estados de Nigeria, Sudáfrica, Argelia, Egipto y Etiopía –y Senegal, simbólicamente– se afirman como las «locomotoras de la construcción africana» (Lecoutre, 2004: 141). Ello queda ilustrado por su iniciativa en cuestiones importantes, su contribución financiera, que pesa mucho en la definición de los intereses comunes africanos, y su atribución de la facultad de defender estos intereses frente a los socios de África como China y la India (Chouala, 2003: 69; Cillier et al., 2015). En este sentido, cabe señalar el papel determinante de estos estados en la creación de la UA, que se basó en los discursos del «renacimiento africano» de Tabo Mbeki (expresidente de Sudáfrica) y de los «Estados Unidos de África» del líder libio Muamar el Gadafi, con el objetivo principal de la realización de «una África integrada, próspera y pacífica (...) que represente una fuerza dinámica en el escenario internacional» (Agenda 2063). En este contexto, el Consejo de Paz y Seguridad (CPS) fue presentado como un auténtico espacio de consagración y de legitimación del poder de estos estados líderes, que ocupan en el mismo un lugar casi permanente y están llamados a favorecer que se aborden las cuestiones de seguridad en el continente (Lecoutre, 2009: 6-9), a pesar de las debilidades financieras y logísticas que se han puesto de manifiesto recientemente en Malí y en la República Centroafricana (Tardy, 2013). Asimismo, es necesario subrayar el lugar importante de la Comisión de la Unión Africana (CUA), que pretende ser una fuente de dinamización y una fuerza de propuesta y de acción. Así, según sus estatutos, la CUA representa a la UA y defiende sus intereses, elabora los planes estratégicos, estudios, proyectos de posiciones comunes de los estados de la UA en las negociaciones internacionales, coordina y armoniza las acciones de la UA con las comunidades económicas subregionales (artículo 3). En esta línea, ha elaborado tres planes estratégicos desde 2004. El último de estos planes, el de 2014-2017, tiene como principal objetivo favorecer la puesta en práctica de la Agenda 2063 (UA, 2016) y la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD, 2016; Signé, 2013) centrándose en objetivos prioritarios concretos. Estos dos grandes programas estratégicos para el continente se han elaborado bajo la dirección de los estados líderes del continente (Signé, 2013: 95-103). En primer lugar, la NEPAD fue impulsada por Sudáfrica, Nigeria, Argelia y Senegal en 2001; consta de numerosos ejes que se ocupan, en particular, de la agricultura, la industrialización, la paz y la seguridad, entre otros, en África. Por lo que respecta a la Agenda 2063, en segundo lugar, constituye «la prolongación lógica y natural de la NEPAD y de otras iniciativas de este tipo, como el Plan de Acción de Lagos, el Tratado de Abuja» (Ouattara, 2015). Sin embargo, a diferencia de estos, esta agenda pretende estar más cerca de las realidades, ya que en su elaboración han participado conjuntamente la Agencia de planificación y coordinación de la NEPAD y del Banco Africano de Desarrollo (BAfD), la Comisión Económica para África (CEA) de las Naciones Unidas y la sociedad civil africana. Asimismo, para su materialización, se elaboran y se someten a evaluación planes estratégicos más concretos a 10 años (UA, 2016). 

De este modo, este impulso jurídico-institucional pragmático supone la formalización de la estrategia de «mutualización de las potencias» e inicia una ruptura con una determinada concepción tradicional de la integración poco abierta a la lógica de la potencia; sin embargo, no es suficiente para hablar de la existencia de una «potencia colectiva» o considerar a la propia UA como una potencia (Nguembock, 2014). Efectivamente, como hemos expuesto anteriormente, las potencias «locomotoras» africanas se sitúan en este caso más bien en una lógica instrumentalista frente a la UA, que en una situación de verdadera transferencia de poderes. Asimismo, se mantienen como potencias medias emergentes (en algunos casos), divididas por sus propios intereses, a menudo divergentes incluso frente a potencias emergentes como China o la India. Así, mientras que Thabo Mbeki criticaba los aspectos neocolonialistas de la presencia china en África, Obassandjo (expresidente de Nigeria), por su parte, veía en ello una dominación benévola (Mputu y Baenda Fimbo, 2014: 252-253). Sin embargo, para evaluar mejor el alcance de esta estrategia, conviene analizar su puesta en práctica en el ámbito de la cooperación Sur-Sur. 

c) La puesta en práctica de la estrategia de mutualización de las potencias

Como se ha expuesto anteriormente, la elección de los estados líderes africanos de poner en común su capacidad de acción y de influencia para defender los intereses del continente y permitir su afirmación internacional, en particular en el marco de la cooperación Sur-Sur, no puede limitarse a la implantación de herramientas de actuación como la UA y sus mecanismos. Estos diferentes instrumentos comunes, dirigidos directa o indirectamente por estas potencias africanas, constituyen el marco en el que se inscriben las alianzas que establecen las organizaciones africanas y los estados con sus socios del Sur. Desde esta perspectiva, la UA ha establecido varias alianzas estratégicas, tanto a nivel intercontinental como entre África y algunas potencias emergentes (UA, 2016). Así por ejemplo, en el año 2000 se constituyó el Foro para la Cooperación entre China y África (FOCAC, por sus siglas en inglés), del que la CUA es miembro de pleno derecho, al igual que los estados. Celebradas ya cinco sesiones (entre 2000 y 2015), el FOCAC es una plataforma de diálogo y de consulta donde en los diferentes planes estratégicos se exponen las prioridades africanas. Pero esta alianza se materializa sobre todo a través del establecimiento de acuerdos y de proyectos concretos. De este modo, la alianza África-China es un importante instrumento para la concreción de los programas de industrialización y de infraestructuras (que forman parte de las ocho prioridades de la Agenda 2063) impulsados por la NEPAD_⁷ a través de su Programa de Desarrollo de las Infraestructuras en África (PIDA), que dio lugar a la firma, el 27 de enero de 2015, por parte de la CUA y China de un protocolo de acuerdo para un amplio proyecto de infraestructuras destinadas a unir las capitales africanas mediante autopistas, trenes de alta velocidad y enlaces aéreos (Polle, Rondeleux y Douet, 2015). Según la presidenta de la comisión, Nkosazana Dlamini-Zuma, este proyecto gigante moviliza ya a equipos sino-africanos en varios países y constituye el punto de partida de la Agenda 2063. Es necesario señalar, asimismo, la existencia de muchos otros proyectos con miras integracionistas en cuya realización China participa activamente, como la presa de Suapiti en Guinea (con un coste de 1.380 millones de dólares) para el África Occidental, el proyecto de electrificación en Côte d'Ivoire, el ferrocarril Djibouti-Etiopía, o el ferrocarril Mombasa-Nairobi que llegará, con el tiempo, a las demás capitales de la subregión. En esta misma línea, esta alianza se centra en la creación de zonas industriales y económicas especiales como las seis ya implantadas en Egipto, Zambia, Nigeria, Etiopía y Mauricio (FOCAC, 2016). Yendo más lejos, la última reunión del FOCAC (en 2015) ha constituido un Fondo para Cooperación China-África sobre capacidad industrial, dotado con 10.000 millones de dólares. A estos ámbitos altamente estratégicos para África, se suman el de la modernización de la agricultura africana y la formación científica. 

A la vista de lo expuesto, que dista mucho de ser exhaustivo, cabe señalar la voluntad de los estados africanos de orientar sus relaciones con China hacia sus prioridades con el fin de sacar el máximo provecho. No obstante, el posicionamiento de los actores (China financia todo y África presenta sus necesidades y espera la financiación) pone en tela de juicio la naturaleza verdaderamente estratégica de las herramientas africanas, que parecen carecer de medios de actuación (en particular financieros). Podríamos destacar otros límites en el marco de las metas de esta alianza. Ahora bien ¿difiere la alianza India-África de la alianza China-África?

A imagen de la alianza África-China, la que une a África y la India, institucionalizada a través del Foro India-África (tres entre 2008 y 2015), también cuenta con las herramientas de la estrategia de mutualización de las potencias. Definida a nivel de la UA en términos de visión y de prioridades (por la Agenda 2063 y sus planes estratégicos de puesta en práctica a 10 años), esta alianza se materializa en los estados y en el plano continental a través de proyectos y de avances en los intercambios comerciales, que se han multiplicado en estos 15 últimos años y se han duplicado en los dos últimos años (2014 y 2015), llegando a los 72.000 millones de dólares (según la Declaración final de la tercera cumbre, celebrada en 2015). Además de esta faceta comercial, marcada por el establecimiento de aranceles preferentes a la exportación para 34 estados africanos, esta alianza estratégica se centra, en el caso de África, en los ámbitos tecnológicos (aplicados a la salud, la agricultura y la industria). En este sentido, cabe mencionar el proyecto panafricano e-Network, financiado por la India con 125 millones de dólares y lanzado en 2008, que une a universidades y hospitales indios y africanos (48 estados) en los ámbitos de la e-educación, la e-medicina y la VIP-connectivity (comunicación entre los gobernantes) (India Africa Connect, 2016). La iniciativa India-África por la Ciencia y la Tecnología surgió en el mismo contexto, con el objetivo de reforzar tres institutos africanos (en Túnez, Benín y Gabón) y programas de movilidad en el ámbito de la investigación para investigadores africanos (309 en 2013); cinco viveros de empresas de alimentación; un centro tecnológico (Ghana), y cinco centros de tecnologías de la información en África. Los parques tecnológicos de Mozambique, Côte d'Ivoire, Cabo Verde y Swazilandia forman parte de la misma estrategia (Ministerio de Asuntos Exteriores de la India, 2013). Además, la India está llamada a participar en la realización de las infraestructuras en el continente a través del programa PIDA, como bien ilustra la intervención del presidente senegalés Macky Sall (presidente del Comité de Orientación de la NEPAD) en la tercera cumbre India-África (2015), quien insistió en la contribución del gigante asiático en la financiación del programa PIDA. Parece, en este sentido, que la alianza «estratégica» India-África no es muy diferente de la alianza entre China y África: el continente presenta sus necesidades y espera la financiación.

De este modo, si en un primer momento la estrategia de mutualización de las potencias deja ver una profundización progresiva, pero esencial, de la integración africana hacia la definición de una estrategia global e integrada de cooperación internacional –que manifiesta un cambio de comportamientos y de actitudes políticas de los dirigentes del continente (Signé, 2013: 19)–, la afirmación de una responsabilidad, de una potencia en construcción, sobre un trasfondo realista, pragmático (Chouala, 2003: 69-77), y una asunción de los asuntos africanos por la UA (Tshiyembe, 2007: 521), sigue siendo no obstante bastante frágil, debido a la gran dependencia de África de sus socios asiáticos del Sur y, sobre todo, a una ausencia implacable de medios de actuación, en particular financieros, movilizados en el plano local. Para profundizar mejor en este análisis crítico, debe abordarse la cuestión de lo que está en juego en la estrategia de mutualización de las potencias en África. 

Retos y perspectivas de la estrategia africana de mutualización de las potencias

A priori, la estrategia de mutualización de las potencias bajo el paraguas de la Unión Africana en los albores del siglo XXI se presenta como una opción vital para África (c). No obstante, se ve debilitada por los retos tanto a nivel interno (a) como externo (b). 

a) Los retos de orden interno

La estrategia de mutualización de las potencias, según se expone en este estudio, tiene que ver, ante todo, con la cuestión del liderazgo continental. La puesta en práctica de esta herramienta es su principal reto. En efecto, desde el nacimiento de los estados africanos en los años cincuenta y sesenta y hasta hoy en día, este liderazgo ha estado esencialmente fragmentado. La historia recuerda las fechas del 25 de mayo de 1963 (creación de la OUA), de Sirte i en 1999, de Lomé en 2000 (creación de la UA) y todos los encuentros que se celebraron hasta 2007_² (por citar solo algunos), en los que los jefes de Estado africanos permanecieron divididos en dos campos principales o en dos visiones principales de la integración africana. Por una parte, los federalistas o maximalistas, entre los que se encontraban Kwamé Nkrumah, Sékou Touré (o el Grupo de Casablanca) en los años sesenta y, posteriormente, Muamar el Gadafi y Abdoulaye Wade, desde 1999; por otra parte, los gradualistas y minimalistas, entre los que se encentraban los presidentes Félix Houphouët Boigny, Léopold Sédar Senghor (o el Grupo de Monrovia) y, a partir de los años noventa, los presidentes Thabo Mbeki u Olusegun Obassandjo. Más allá de las oposiciones idealistas-realistas o pragmáticos, se trataba de una lucha por el prestigio personal de los jefes de Estado que representaban cada campo (Lecoutre, 2007). Así, Gadafi propondría ser el presidente de los Estados Unidos de África y alojar su sede en su capital, Trípoli (Kouvibidila, 2011: 269). Pero, más allá de eso, los estados africanos, en particular los más importantes, han practicado un institucionalismo estratégico y un instrumentalismo jurídico individuales, en el propio marco de las acciones colectivas. Así ocurre con Nigeria, Argelia, Etiopía, Senegal (potencia eminentemente simbólica), Egipto y Sudáfrica (a partir de los años noventa); estos países se apoyan en su peso económico, militar, su influencia simbólica y cultural, y destacan en el tablero regional por su constancia en la toma de iniciativas, la financiación de la UA o la participación en operaciones militares. A excepción de Senegal, se los considera los «cinco grandes» (big five) que «configurarán inevitablemente el futuro del continente por (…) su papel histórico como líderes regionales», no obstante, entre ellos, «la cuestión del liderazgo regional [individual] es clave» (Cillier et al., 2015: 1), específicamente entre Nigeria y Sudáfrica. Ello se traduce en luchas diplomáticas entre estos estados sobre asuntos africanos en los que se espera una posición común. Ese fue el caso de los espinosos asuntos de Libia (en la votación, en 2011, de la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) y de Côte d'Ivoire (en la crisis postelectoral de 2010). En este último caso, la oposición entre Sudáfrica y Nigeria fue intensa, y arrastró a los estados y a las organizaciones de sus respectivas subregiones. Esta confrontación (diplomática) se cerró con una cierta victoria de Nigeria (y de África Occidental), marcando así su territorio, su ámbito exclusivo (Darracq, 2011: 361-374). Existe, por lo tanto, una disputa de los estados líderes y entre estos. En el caso del Magreb, hay que señalar la predominancia de Argelia, que sigue utilizando las instancias de la UA para alejar a Marruecos (Tchikaya, 2014: 44-45), país al que se ha opuesto en el asunto del Sáhara Occidental y, diplomáticamente, en el conflicto del Sahel (Roche, 2014). Este conflicto no solo no favorece la integración del Magreb, sino que también constituye un verdadero freno a la realización del Plan de Acción de Lagos y de la Agenda 2063, que son instrumentos importantes en la estrategia de mutualización de las potencias en el continente. 

Además, se plantea la espinosa cuestión de la financiación por parte de África de sus propios planes estratégicos. Con pérdidas por desvío a fondos ilícitos (procedentes de la corrupción, las actividades criminales, el blanqueo de capitales, la evasión fiscal, etc.) de entre 854.000 millones y 1,8 billones de dólares (entre 1970 y 2008), o entre 50.000 millones y 148.000 millones de dólares al año (CEA, 2014), África sigue muy limitada por la ausencia de financiación local de sus ambiciones, lo que conduce a resultados mitigados en la puesta en práctica de programas como los de la NEPAD (NEPAD, 2016) o a una mayor dependencia de la ayuda al desarrollo, como la aportada por China y la India. El otro reto interno es la presencia de una estrategia propia de cada Estado africano frente a los emergentes, a pesar de los esfuerzos de la CUA de definir una estrategia global (Lalbahadur et al., 2015). Esta opción bilateralista es con frecuencia la vía privilegiada por las potencias extranjeras del Sur, lo que da lugar a un debilitamiento de los mecanismos creados (UA, NEPAD, CPS, etc.) como herramientas de actuación. 

b) Los retos asociados a las potencias del Sur no africanas 

«China evita un cara a cara con una África reunida» (Tshiyembe, 2012: 9) porque, como señala Philippe Hugon (2011: 45-63) «el crecimiento económico y el poder político implican, para China y la India, una visión estratégica geopolítica y una expansión territorial de la que África forma parte». En efecto, al contrario que el conjunto africano, carente de soberanía única y que está todavía construyendo su estrategia global, los gigantes asiáticos emergentes (China y la India, en este caso, elegidas por su preeminencia) disponen de una visión y de herramientas estratégicas más elaboradas en sus relaciones con África. China, por ejemplo, centraliza sus mecanismos y estrategias de intervención económica en África desde 2003: ha fusionado tres ministerios; creó el China Business Council, en 2005, y el China-Africa Development Fund (CADF), en 2007, y ha publicado tres libros blancos sobre su política exterior respecto a África entre 2006 y 2012 (Auregan, 2015: 4-5). Esta ventaja que tienen China e India como estados continente sitúa a África ante grandes retos de coordinación de las acciones de una multitud de pequeños estados, sin verdadero poder de negociación o de influencia (Tshiyembe, 2007: 524). Se trata de un reto crucial sobre todo teniendo en cuenta que en esas relaciones Sur-Sur «el multilateralismo se despliega bajo el prisma del bilateralismo» (Auregan, 2015). Desde esta perspectiva, la existencia de grandes foros como el FOCAC o la Cumbre India-África no impide constatar, sobre el terreno, que las principales prioridades de los estados continente asiáticos son, sobre todo, las siguientes: los recursos africanos, la captación del mercado interior para sus productos o las infraestructuras (Chanda, 2015; Mputu y Baenda Fimbo, 2013: 258; Chaponnière, 2013: 89-105). Esta es la razón por la que China y, en menor medida, India mantienen relaciones más importantes con los «países [africanos] poco diversificados y abiertos, petroleros y/o mineros como Argelia, Nigeria, Angola, Guinea Ecuatorial, Gabón, Guinea, Zambia, Níger, etc.» (Hugon, 2011:45-63). Sudáfrica es una excepción, si bien sus exportaciones a China siguen estando dominadas esencialmente por los productos mineros. 

Una de las consecuencias más llamativas de esta estrategia frente a África es «mantener al continente en su papel de proveedor de materias primas» (Mputu y Baenda Fimbo, 2013: 252), con una «primarización» creciente de las exportaciones africanas hacia China: del 81% en 1995 al 96% en 2007, mientras que las exportaciones chinas de productos de baja tecnología han pasado del 47% al 39%. Estos intercambios no solo no favorecen la industrialización de África (Hugon, 2011: 52), sino que generan una mayor competencia entre sus estados y organizaciones subregionales, lo que puede ralentizar la integración de África y, por tanto, poner en tela de juicio la estrategia africana en construcción de mutualización de las potencias. Por ello, muchos analistas, africanos o no, incluso jefes de Estado como Thabo Mbeki consideran que las relaciones entre África y estas potencias presenta el riesgo de una reproducción de las relaciones tradicionales Norte-Sur (Mputu y Baenda Fimbo, 2013: 252, 258). Para hacer frente a este riesgo y maximizar los beneficios para África (ya reales) de esta cooperación Sur-Sur, África debe profundizar en esta estrategia de mutualización de las potencias como opción de futuro. 

c) Las perspectivas de la mutualización de las potencias en África: necesidad de profundización y desarrollo de medios sólidos

La existencia de un liderazgo africano fuerte es necesaria para la defensa y la afirmación internacional del continente; de ahí la pertinencia de la estrategia de la «mutualización de las potencias profundizada». Pero, para ello, África deberá revisar algunos principios fundadores del orden internacional africano (Tchikaya, 2014: 54), surgido de los procesos de independencia, como los principios de soberanía, igualdad, autodeterminación, no injerencia en los asuntos internos de un Estado e intangibilidad de las fronteras (Carta de la OUA o Acta Constituyente de la UA). La dinámica pragmática de reconocimiento del papel de los estados líderes (que se trasluce en la NEPAD, el Consejo de Paz y Seguridad de la Unión y la Agenda 2063) implica una desacralización de los principios fundadores y su adaptación a los desafíos actuales. Se tratará, ante todo, de fundar la integración africana post-2015 sobre el principio de «cosoberanía o soberanía compartida», que responde a las exigencias de una búsqueda real de potencia colectiva, esto es, de una capacidad global de acción internacional; ello implica también reforzar los poderes de la CUA en la elaboración de estrategias comunes (Tshiyembe, 2007: 6) y su verdadera implementación en los estados, en sinergia con las comunidades económicas subregionales que deben integrarse jurídicamente en la arquitectura de la UA, lo que conduciría a una mayor armonización de las acciones e instrumentos africanos frente a los socios asiáticos del Sur (China e India). También es necesario abordar con pragmatismo la cuestión del Sáhara Occidental que, al frenar la integración del Magreb (Belkhodja, 2015), sigue siendo una de las fuentes de división segura de los estados africanos (ONU, 2014), mientras que Marruecos se presenta cada vez más como un actor esencial en el continente, a pesar del impacto de su ausencia en el seno de la UA (Cillier et al., 2015: 1; GRIP, 2014; Mignot, 2014). 

Y lo que es más importante, debe señalarse, como lo hace Tshiyembe (2012), que no es suficiente solo con iniciar planes estratégicos ambiciosos sin financiación. En este punto, la creación en 2014, en Malabo, del Fondo Monetario Africano (Panapress, 2014), impulsado por los estados líderes africanos, tiene como objetivo consolidar un liderazgo económico del continente y deberá tener como corolario la implantación de otras instituciones financieras como un Banco Central Africano. Desde esta perspectiva, África deberá dotar de eficacia a sus instrumentos jurídicos para una buena gobernanza, con el fin de limitar, o incluso de eliminar, el flujo de fondos ilícitos cuyo papel en la crisis de recursos locales no tiene discusión. A continuación, podría procederse a la puesta en práctica efectiva de las medidas de deducción fiscal sobre los billetes de avión, las habitaciones de hotel y los SMS en los teléfonos móviles, o sobre las importaciones, adoptadas respectivamente en 2014 y en 2016 por los jefes de Estado africanos (Les Echos/AFP, 2016) con el fin de favorecer la financiación de la UA y de sus mecanismos. 

Conclusión

Sin ánimo de exhaustividad, este estudio ha pretendido dar cuenta y analizar, como dinámica nueva, «la estrategia de mutualización de las potencias en África para la defensa de los intereses del continente y su afirmación frente a los gigantes asiáticos» como China y la India. Así, además de demostrar la operatividad del concepto de potencia en la integración africana, esta reflexión arroja luz sobre la modalidad de organización estratégica progresiva de un África consciente de los retos de poder en la cooperación Sur-Sur, y en busca de una estrategia global bajo un liderazgo continental. En este sentido, al destacar las herramientas desarrolladas para ello, como la NEPAD o la UA, y su puesta en práctica en el continente, en el marco de las alianzas con los estados continente asiáticos, se ha puesto de manifiesto a la vez la necesidad y las debilidades de esta estrategia. En efecto, además de por encontrarse en sus inicios, la mutualización de las potencias sigue siendo frágil debido a la crisis de medios financieros locales africanos y a las luchas de liderazgo interafricanas, así como a las estrategias geopolíticas y geoeconómicas de los socios asiáticos. Por ello, esta reflexión hace hincapié en la necesidad de un cambio de los principios fundadores de la construcción africana hacia una verdadera cosoberanía; asimismo, la movilización de los recursos internos, mediante la implementación de instrumentos jurídicos de buena gobernanza y la creación de instituciones financieras africanas, permitirían profundizar en esta estrategia, la única capaz de asegurar la respetabilidad de África ante sus socios del Sur.

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Unión Africana: http://www.au.int/

Nueva Alianza para el Desarrollo de África: www.nepad.org 

Foro de Cooperación China-África: www.focac.org

Organización de las Naciones Unidas: www.un.org 

Notas:

1- Énfasis añadido.

2-  Esta decisión de la India se explica por la importancia que el país ha querido conceder a sus relaciones con Marruecos, que no es miembro de la UA pero con quien mantiene intereses económicos y territoriales comunes, al contrario que con la República Árabe Saharaui Democrática (RASD), miembro de la UA, a la que ya no reconoce. Todos los estados miembros de la UA salvo la RASD fueron invitados a la cumbre . 

3- En línea con la idea de «Pax Africana» de Mazrui (1967), o la «potencia colectiva» de Ives Alexandre Chouala (2005). 

4-  Cabe citar, no obstante, a Joseph Nye (1965). Además, al contrario de los trabajos acerca de las teorías dominantes de la integración, en particular su olvido de las relaciones de poder, al centrarse en el contexto europeo, parece que los primeros trabajos de la teoría intergubernamentalista liberal, como los de Hoffmann, no ignoran la cuestión de la potencia en la integración europea; arrojan luz sobre el papel de Francia y de Alemania como motores (Battistella, 2012: 436-437). En este punto, se puede admitir que el enfoque realista atenuado que se adopta aquí es muy cercano a esa «teoría intergubernamentalista original». 

5- Énfasis añadido.

6- En este punto, es necesario precisar que el empleo del concepto de «hegemonía» (subregional) en este estudio es resultado de una investigación  publicada por el OCP Policy Center sobre Nigeria y Sudáfrica como potencias medias emergentes en África. Dicho análisis se centra en los comportamientos de estos dos estados y llega a la conclusión de que estos varían en función de si dichos estados actúan en su subregión (donde mantienen comportamientos hegemónicos), en el continente («gran potencia» en relación con los demás estados, pero sin hegemonía) o en el ámbito internacional global (comportamiento de «potencia media emergente»). En sus respectivas subregiones, su peso económico, demográfico (en particular en el caso de Nigeria), militar y tecnológico, así como sus influencias en los procesos de integración y sus reacciones frente a las grandes potencias convierten a estos estados en potencias hegemónicas subregionales (Kourouma, 2016).

7- Para más información sobre las acciones de la NEPAD en las poblaciones, véase el informe anual de la NEPAD para el año 2015 (NEPAD, 2016).

8- En la cumbre Sirte ii (celebrada en Libia en 2001) se planteó la cuestión del reforzamiento de la capacidad africana. Los encuentros (cumbres o reuniones) de Durban en 2002, Addis Abeba en 2004, Abuja en 2005, Jartum en 2006 y Abuja en 2006 abordaron el mismo tema. 

Palabras clave: cooperación Sur-Sur, África, potencias, estrategias, mutualización, China, India

https://doi.org/10.24241/rcai.2016.114.3.133