Una Unión Europea en transición

Publication date:
06/2020
Author:
Carme Colomina, investigadora principal y editora, CIDOB
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Con el mandato recién estrenado, la Comisión geopolítica de Ursula von der Leyen se vio desafiada por una crisis global. En pleno azote de la pandemia del coronavirus en Europa, y con el liderazgo comunitario obligado a lo que ya se ha bautizado como “la diplomacia del zoom” –por el uso obligado y masivo de los programas de videoconferencias– el primer ministro italiano, Giuseppe Conte, advertía a través de la pantalla a sus homólogos europeos que se encontraban ante “una cita con la historia” que corría el riesgo de terminar en fracaso. Y no empezó bien para la UE: el distanciamiento social y político marcó las primeras semanas de emergencia en unos estados miembros a la defensiva, que optaron rápidamente por el repliegue y la priorización de las agendas nacionales.

La pandemia hizo reaparecer el legado mal digerido de todas las crisis anteriores: el choque Norte-Sur en la eurozona y el de Este-Oeste en la llamada crisis de los refugiados. Cada uno de estos enfrentamientos se construyó sobre renuncias y fracasos anteriores.Así que, con la Unión Europea de nuevo al límite –tanto a nivel sanitario como político o económico, el desgaste institucional que conlleva la gestión de crisis y la desconfianza inicial entre estados miembros se sumó a una lista larga de agravios recientes acumulados. En un primer momento, la crisis pasó factura a la lenta reacción comunitaria.

Aunque la Unión Europea reconoce la solidaridad como un principio fundamental recogido en los tratados y en la Carta de Derechos Fundamentales, una vez más, la crisis reavivó el debate sobre qué se entiende por solidaridad y cómo aplicar una responsabilidad compartida entre estados miembros. La respuesta inmediata de la extrema derecha en Francia, Alemania o Italia fue reclamar la introducción de controles más estrictos en las fronteras. Marine Le Pen arremetió explícitamente contra la defensa cuasi “religiosa” de una Unión Europea de libre circulación; la desinformación alimentó la estigmatización de algunas comunidades y la proliferación de algunas teorías absurdas sobre los orígenes del virus; en algunos países, como Hungría o Polonia, el estado de alarma o de emergencia afianzó derivas antidemocráticas y reforzó, en el conjunto de la región, el argumento del Estado-nación como primer nivel de protección de la ciudadanía.

Sin embargo, el nuevo liderazgo comunitario, especialmente el binomio de presidentes, Ursula von der Leyen y Charles Michel, intensificaron los esfuerzos institucionales para la coordinación de la acción europea: repatriando ciudadanos comunitarios atrapados por el confinamiento fuera de la Unión, flexibilizando las reglas del pacto de estabilidad, estableciendo una guía para un levantamiento escalonado y organizado del cierre, y presionando en favor de medidas presupuestarias y sociales más ambiciosas para paliar la profunda recesión en ciernes. Además, Von der Leyen se apresuró, ante la Eurocámara, a pedir disculpas a Italia por la falta de reacción y solidaridad inicial, demostrando más capacidad de autocrítica y cintura política que sus predecesores en crisis anteriores.

Como en la crisis del 2008, la pandemia es un desafío común que ha golpeado a los países de la UE de manera desigual. Como entonces, la primera reacción fue desorganizada y la Comisión geopolítica se vio inmersa, una vez más, en el desafío interior de garantizar la cohesión intraeuropea. Mientras, el relato global de la pandemia se formulaba en forma de dilemas de modelos políticos que interpelan directamente a la UE y a su visión del multilateralismo y de un mundo basado en reglas: entre los defensores de una solución colectiva –a pesar de las críticas y vulnerabilidades de las grandes organizaciones globales, como la OMS o la ONU– y los que propugnan el repliegue y el refuerzo del poder del Estado para una mejor protección de los territorios; entre el modelo de vigilancia digital y control social de la ciudadanía para aislar el virus, y el derecho a la privacidad de nuestros datos personales. El mismo alto representante para la Política Exterior Europea, Josep Borrell, se refirió a una “batalla global de narrativas”, que obliga a la UE a tomar una mayor conciencia del “componente geopolítico que incluye una lucha por la influencia a través del relato y de la política de la generosidad”. Es en este contexto de confrontación que la restructuración del orden global ha entrado en fase de aceleración y digitalización, mientras la UE todavía se debate sobre la definición y el alcance real de su propio modelo.

Atrapada en una rivalidad sistémica

Para desarrollar una visión geopolítica, la Unión Europea necesita recursos, aliados y estrategia. Pero, ¿quiénes son los aliados de la UE en este nuevo orden global de cuestionamiento del multilateralismo? ¿Cómo puede esta Europa abrumada por el nuevo horizonte económico y social escapar de la lógica bipolar que exige tomar partido entre las esferas comerciales y tecnológicas de Estados Unidos o China? ¿Dónde puede o aspira a situarse Europa –y sus estados miembros– en este nuevo orden global digital?

Las relaciones de la UE con las tres grandes potencias de influencia global están, en estos momentos, atrapadas en contradicciones. La desconfianza política transatlántica seguirá como mínimo hasta después de las elecciones presidenciales en Estados Unidos, y está por ver si incluso más allá, a pesar de que existe una dependencia económica mutua. La relación con Rusia sigue siendo uno de los puntos de tensión internos debido a las visiones confrontadas entre París y Berlín, con Emmanuel Macron como partidario de rehacer el vínculo con Moscú y garantizar una “arquitectura de la seguridad europea” que comprenda “desde Lisboa a Vladivostok”, y con Angela Merkel marcando los límites del reacercamiento.

Si Rusia supone un desafío geopolítico clásico de esferas de influencia territoriales, el poder tecnológico chino ha ampliado el concepto a una nueva dimensión. El poder digital, el control de los flujos de datos y el acceso a los bienes y servicios digitales construyen nuevas áreas de influencia tecnopolítica, ante la cual la Unión Europea se siente desprotegida y atrapada en sus propias contradicciones. Entre la necesidad y la desconfianza ante una China que pretende salir de esta crisis fortalecida tecnológicamente y en la nueva bipolaridad frente a los Estados Unidos.

El comercio bilateral entre la Unión Europea y China supone más de 1.500 millones de euros al día. China es ya el segundo mayor socio comercial de la UE, después de EEUU, y la UE es el mayor socio comercial de China. Sin embargo, ¿puede Beijing ser un “aliado” para la Unión en su estrategia de defensa del multilateralismo? Su preeminencia global y su capacidad de influencia dentro de la Unión ha llevado a los europeos a calificar a China de “competidor económico” y de “rival sistémico”, por su promoción de modelos alternativos de gobierno. Una relación que oscila entre la captura de inversiones bilaterales y la necesidad de una estrategia coordinada de concertación global.

Además, la crisis del coronavirus ha amplificado aún más la desconfianza de la UE en cada uno de estos actores. La falta de transparencia y la maquinaria propagandística china, la desinformación rusa que se ha infiltrado en el debate público sobre la pandemia en Europa y el negacionismo científico mostrado por Donald Trump dificultan la necesidad de una solución colectiva al desafío existencial que la covid-19 supone para el proyecto europeo. Las imágenes de camiones del ejército ruso circulando por Italia para entregar ayuda sanitaria junto con los envíos chinos de suministros médicos ahondaban en la imagen de debilidad de algunos gobiernos europeos para hacer frente a la pandemia y en la poca solidaridad mostrada por sus socios comunitarios. La estrategia de desgaste de la Unión Europea, alimentada desde el exterior pero también desde el interior, mina su capacidad de liderazgo.

Finalmente, la Comisión Von der Leyen había situado también a África entre las prioridades geopolíticas de la su legislatura. La UE es el mayor inversor extranjero en el continente africano y en el escenario anterior a la crisis, el nuevo ejecutivo de Bruselas había ideado ya un plan de inversiones que pretendía movilizar más de 44.000 millones de euros. Sin embargo, el coste económico y social de la pandemia, y la presión que ello supondrá en el próximo marco financiero de la Unión, alterarán, sin duda, el programa de trabajo de la nueva Comisión. A pesar de ello, el mismo presidente del Consejo, Charles Michel, insistía a mediados de abril que “esta crisis no borra el desafío ecológico y digital”. La agenda de Bruselas tiene un hilo conductor que deberá vertebrar el trabajo de los próximos cuatro años.

La Europa vaciada

Con su priorización de la Agenda Verde y la transición digital, Ursula von der Leyen consiguió ofrecer un relato político y estratégico para la nueva Comisión y, con ello, identificó dos de los grandes retos globales que son, a su vez, dos riesgos internos vitales para la continuidad del proyecto europeo. Ambas agendas tienen un efecto directo en la cohesión territorial europea, en las brechas geográficas, las desigualdades sociales y en la confrontación entre zonas urbanas y rurales, que ya tensan hoy en día políticamente a la Unión. Para muestra, la revuelta de los chalecos amarillos en Francia, que nació como una protesta de la clase media de la periferia francesa contra los costes de una transición ecológica que –a su entender– respondía a las inquietudes y realidades de una clase urbana que imponía unos cambios sociales que los hizo sentirse desprotegidos. Politólogos y sociólogos franceses llevaban casi veinte años hablando de la evolución de ese sentimiento de abandono, que habían identificado como “la Francia de los márgenes” o la de los “invisibles”, pero que en su estallido se hizo presente en el corazón de París. A pesar de que aquella revuelta parece ahora apagada, el malestar que la originó sigue presente –no solo en Francia sino a lo largo y ancho de la geografía europea–, motivo por el cual la cohesión interna sigue siendo el primer reto de las grandes transformaciones globales que la Comisión quiere afianzar.

Estamos inmersos en una transición ecológica que puede cambiar las bases de la economía, hacer emerger nuevas potencias y relegar a otras de los escenarios de influencia global; que puede cambiar modelos de consumo, de producción, incluso de subsistencia para algunas regiones. La UE ha previsto un Fondo para la Transición Justa de 7.500 millones de euros con vistas a mitigar los efectos de la transición ecológica que beneficiarán, sobre todo, a Polonia, que recibirá un 26% del total. Sin embargo, y a la vista de la recesión económica que viene, la cifra se intuye del todo insuficiente. Es por ello que en el contexto de crisis actual, las dificultades de la Comisión Europea para cumplir su objetivo de neutralidad climática para 2050 se complican. Algunos países como Rumanía, la República Checa o la misma Polonia se han pronunciado a favor de ralentizar las ambiciones climáticas.

La segunda transición, la de la aceleración tecnológica, ha adquirido ya una dimensión geoestratégica. La tecnología está fijando nuevas fronteras del poder. Ha transformado la producción, difusión, consumo y credibilidad de la información, el mercado laboral o el concepto de amenaza. Pero todo esto ocurre en una Unión Europea donde todavía hay países con casi una cuarta parte de su población que no usa nunca internet. A pesar de ello, las medidas de confinamiento decretadas en los inicios de la crisis del coronavirus ha acelerado el proceso de digitalización de una gran parte de la población europea, obligada a reorganizar su cotidianidad laboral, educativa o de ocio a través de aplicaciones y de oferta online. A medida que arreciaba la pandemia, sobre todo en países de la UE con un menor índice de conectividad entre la ciudadanía, se ensanchaba también la asimetría de posibilidades entre aquellos ciudadanos con acceso a internet y los que no. En este contexto, las asimetrías en la conectividad se suman a las desigualdades y los costes sociales acumulados de crisis anteriores.

Paralelamente, la UE deberá afrontar también los desafíos geoestratégicos de esta transición digital, desde la carrera por la inteligencia artificial, el negocio de los datos de los ciudadanos europeos (que también es una de las prioridades de la Comisión) o, incluso, el debate sobre la ética de la tecnología.Todo ello sin amplificar las brechas internas en la formación digital y el riesgo de aumentar desigualdades sociales y de acceso a la información dentro mismo la UE, que se sumarían a otras divergencias existentes. La misma Comisión reconocía en un informe que las zonas periféricas o rurales, y las áreas industriales en declive tienen menos acceso a la educación y a las oportunidades laborales, y más dificultades para acceder a servicios públicos y a los transportes.

A nivel exterior, las transiciones ecológica y digital de Europa también tienen otro factor en común: son dos retos globales en plena crisis del multilateralismo. La renuncia de los Estados Unidos a los acuerdos de París, la crisis en la Organización Mundial del Comercio y el cuestionamiento de un mundo basado en reglas, el choque por la implantación de Huawei, la tecnología 5G o la nueva bipolaridad digital entre Estados Unidos y China, dibujan un contexto que limita los avances comunitarios en estas dos agendas y la capacidad transformadora de la Unión Europea a escala global.

Hace tiempo que en Bruselas se debate cómo puede la UE construir un modelo tecnológico y de gestión y análisis de datos que no suponga tener que escoger entre el capitalismo de Silicon Valley, que acumula información social en manos privadas para beneficios lucrativos, o el sistema chino, que las concentra en manos del estado para imponer un control social. Entre la autocracia digital y el capitalismo de plataforma. La vicepresidenta ejecutiva de la Comisión, Margrethe Vestager, responsable de la transición digital, recibió el encargo de desarrollar una estrategia europea sobre inteligencia artificial. Pero, hasta ahora, la UE ha demostrado tener mucha más capacidad reguladora que de desarrollo industrial de su propia tecnología. Su dependencia del exterior en este terreno determina sus límites geopolíticos.

En los últimos tiempos, el debate tecnológico en las relaciones internacionales versa mucho menos sobre la capacidad transformadora de la Inteligencia Artificial y mucho más sobre el poder de quien controla la tecnología. Si en la lucha contra el cambio climático la UE mantiene aún ambición y liderazgo, en la transición digital, en cambio, ha quedado tecnológicamente superada y debe aún resituarse.

Polarización versus consenso

A finales de marzo, en pleno espectáculo de desunión europea por la emergencia del coronavirus, el expresidente de la Comisión, Jacques Delors, se lamentaba de que “el microbio ha vuelto” y amenaza a la UE con un “peligro mortal”. El microbio en cuestión era el de la desconfianza entre los socios, la tentación de repliegue, de retorno a las fronteras internas y al debate sobre los límites de la solidaridad. La descoordinación entre estados miembros dañó, una vez más, la legitimidad del proyecto comunitario. La retórica nacionalista se apoderó de una parte de la respuesta de los estados miembros y las tentaciones autoritarias siguieron avanzando en países como Hungría o Polonia al amparo de las medidas extraordinarias decretadas para combatir la pandemia. La tensión política generada por la crisis ahonda todavía más en el desgaste del modelo transaccional europeo, basado hasta ahora en la búsqueda del consenso.

En los últimos años, la naturaleza de la UE ha ido cambiando por los efectos de las continuas crisis, la polarización del debate político y la erosión de principios y valores que definían el proyecto europeo. A pesar de que el Eurobarómetro previo a la irrupción de la pandemia dibujaba una lenta recuperación de la confianza dañada por el legado de estos años de crisis, las grietas políticas y geográficas, las emociones sociales a flor de piel, la desigualdad y el crecimiento continuado de las fuerzas radicales de derechas siguen determinando la aproximación de la ciudadanía europea al proyecto comunitario. Las fracturas internas siguen presentes y la nueva recesión augura crecientes desigualdades sociales y entre estados miembros. La Unión Europea está bajo presión de dos categorías de fuerzas erosionadoras. Las fuerzas endógenas que desafían el proyecto europeo desde su interior: con el Brexit, la crisis del sistema tradicional de partidos, el iliberalismo que se afirma desde el gobierno de algunos estados miembros, o la erosión de los consensos fundacionales; y la fuerza exógena de unos equilibrios globales en transición, con una nueva multiplicidad de actores estatales y no estatales, el cuestionamiento del multilateralismo, la crisis de la alianza transatlántica o los cambios geopolíticos de la aceleración tecnológica.Todo ello somete a la Unión Europea, como proyecto político, a nuevas lógicas que la están redefiniendo.

Inmersa en una desestructuración del sistema tradicional de partidos, la Unión Europea no ha sido capaz hasta ahora de formular ninguna receta efectiva contra el populismo. Las grandes mayorías entre la democracia cristiana y la socialdemocracia que consensuaron el modelo europeo han quedado debilitadas hasta el punto de que, por primera vez, la suma de eurodiputados de estas dos grandes familias políticas no consigue una mayoría en la Eurocámara. Las elecciones europeas de mayo del 2019 supusieron una sacudida a los equilibrios de poder que habían sido hegemónicos en Bruselas durante los últimos quince años. Estamos ante una Unión Europea en transición, pero ¿hacia dónde? Este es el “momento de imaginar lo inimaginable”, aseguraba en abril el presidente francés, Emmanuel Macron, en plena negociación de un Fondo de Recuperación que amortiguase las consecuencias económicas de la pandemia.

Resiliencia es la nueva palabra clave de la narrativa comunitaria. La Unión Europea ha demostrado más capacidad de resistencia de lo que le auguraban la depresión postreferéndum del Brexit y los costes sociales y políticos de tanta concatenación de crisis. Sin embargo, la magnitud de la pandemia, la lentitud en la respuesta política, el retorno a la retórica que enfrenta realidades distintas entre estados miembros, y las consecuencias económicas que sucederán a la emergencia sanitaria dibujan, de nuevo, un escenario de crisis y avivan el riesgo de repetir los errores del pasado. La concertación europea y la solidaridad económica y fiscal entre estados miembros son más necesarias que nunca porque la capacidad de recuperar prosperidad y revertir las desigualdades será la prueba real de la cohesión de la Unión.