La hora de la verdad: el reto de la implementación

Publication date:
04/2017
Author:
Humberto de La Calle, jefe de la Delegación del Gobierno de Colombia en los Diálogos de Paz de La Habana
Download

El 2 de octubre de 2016, cuando los colombianos habían sido convocados a las urnas para aprobar el recién logrado Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, 6,4 millones de votantes respondieron negativamente a la pregunta: “¿Apoya usted el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera?”. Por un estrecho margen, 53.894 votos, ganó el No (50,2%, frente a un 49,8% del Sí). Ante este hecho inesperado, tanto el Gobierno como las FARC-EP abrieron la puerta a una etapa de discusión con los diversos movimientos opositores al acuerdo. Miembros del gobierno recogieron la totalidad de las propuestas de enmienda. La Delegación gubernamental se trasladó a Cuba, donde incorporó una gran mayoría de ellas, habiéndose producido un Nuevo Acuerdo (en adelante, NA), suscrito en La Habana por los jefes de las Delegaciones el día 12 de noviembre de 2016 y formalizado por la firma del presidente Juan Manuel Santos y de Timoleón Jiménez, Timochenko, en un acto público en el Teatro Colón de Bogotá.
El Nuevo Acuerdo de Paz
El esfuerzo para no perder el trabajo que por más de cuatro años miembros del Gobierno Nacional y de las FARC-EP realizaron fue enorme. Los ciudadanos que apoyaron el acuerdo en las urnas, liderados principalmente por los estudiantes, se volcaron a la calles. La necesidad de sellar un acuerdo que pusiera fin a una guerra de más de cincuenta años era cada vez más evidente. Este fue el impulso que permitió que hoy el grupo guerrillero más antiguo de América Latina ingrese a la vida civil. En Colombia logramos firmar un acuerdo para ponerle fin a un conflicto que dejó a su paso más de 7 millones de víctimas.
¿Cómo se consiguió? ¿cuáles fueron los mayores retos? y ¿de qué se trató este proceso de conversaciones? Son algunos de los interrogantes que se tratarán de responder a lo largo de este artículo.

El Proceso

El día 26 de agosto de 2012, tras una fase secreta de conversaciones entre el Gobierno de Colombia y el movimiento guerrillero FARC-EP se logró en La Habana (Cuba) el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto. Este Acuerdo permitió que las conversaciones pasaran a una fase pública que duró cerca de cinco años.

La fase pública culminó con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre las partes, suscrito por los jefes de ambas delegaciones en La Habana el día 24 de agosto de 2016 y formalizado en Cartagena de Indias el 26 de septiembre de este mismo año, en un acto solemne con la firma del presidente de Colombia Juan Manuel Santos y el jefe de las FARC-EP, Timoléon Jiménez.

Entre los puntos acordados en la agenda del Acuerdo General, el punto número seis estipulaba que las partes someterían lo acordado a un mecanismo de refrendación que debería ser pactado. Tras la discusión de diversas y múltiples opciones, se convino finalmente realizar un plebiscito mediante el cual el cuerpo electoral votaría Sí o No de manera integral sobre el texto acordado. Como ya fue señalado anteriormente, el 2 de octubre, fecha en que fue convocado dicho plebiscito, ganó el No, y fue por lo tanto necesario trabajar en la consecución de un nuevo Acuerdo, finalmente publicado el 24 de noviembre de 2016 y refrendado por el Congreso de Colombia el 30 de ese mismo mes.

Elementos estructurales

Los elementos estructurales del proceso de paz con las FARC-EP pueden resumirse de este modo:

– El reconocimiento de la existencia de un conflicto armado interno, con las consecuencias políticas y jurídicas que ello acarrea. No era un proceso de simple sometimiento a la justicia penal.

– Un proceso serio, digno, realista y eficaz. La dignidad significaba que no se trataba de una rendición de las FARC-EP. El realismo buscaba alejar experiencias anteriores que basculaban sin éxito entre el maximalismo ideológico y una agenda infinita que condicionaba el Acuerdo a todo tipo de transformaciones previas. Se distinguió, entonces, entre el objetivo de las conversaciones para terminar la confrontación de una amplia fase posterior de aclimatación a una paz firme y duradera. Eficaz quiso decir que no era un ejercicio social, sino un esfuerzo sometido a ritmos y rigor metodológico.

– Una agenda concreta que, a juicio de ambas partes, permitía el objetivo de poner fin a la confrontación armada.

– Negociación bajo el fuego. Pese al llamado de la guerrilla y de sectores disímiles de la sociedad, se quisieron evitar esquemas fracasados en los que comenzaban las conversaciones por el cese de fuego y de hostilidades. Hacerlo de manera prematura había estancado tales procesos fallidos. El cese debería ser, como en efecto fue, un acto posterior en momentos en los que una masa crítica de acuerdos y un grado apreciable de confianza, en la Mesa y fuera de ella, permitía dar ese paso de manera más firme.

– Negociaciones en el exterior con presencia de países garantes –Cuba y Noruega– y acompañantes –Venezuela y Chile–, como mecanismo de confianza y también de aprovechamiento de la situación internacional, sobre todo regional, que había dictaminado de muchas maneras que no había espacio para la violencia política.

– Las víctimas en el centro: a diferencia de procesos anteriores, tanto el papel de las víctimas como la filosofía general del mismo deberían orbitar alrededor de las garantías de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición.

– El fin del conflicto como oportunidad: el Acuerdo Final debería servir no solo para la terminación de la guerra militar, sino como oportunidad para lograr cambios y transformaciones estructurales y duraderas en la sociedad colombiana.

Esta estructura obedeció al aprendizaje que dejaron los anteriores intentos de buscar la paz por medio del diálogo en Colombia y le brindó credibilidad al proceso. Sin embargo, es preciso remarcar que durante los años de las conversaciones en La Habana, esta estructura fue cambiando en la medida en que se avanzaba en la consecución de acuerdos y se lograba mayor confianza entre las partes. Por ejemplo, en asuntos como el cese al fuego, las FARCEP decretaron en varias ocasiones la cesación de las actividades militares de manera unilateral. Esto fue un gesto que permitió mantener las conversaciones vivas, incluso en momentos de gran desencanto por parte de la opinión pública. Aun antes de formalizar un cese bilateral, la disminución de la intensidad del conflicto fue una muestra anticipada de lo que se podría lograr al final del proceso.

Hubo otras características del proceso que aún son duramente criticadas. El manejo reservado de las comunicaciones es una de ellas. Sin embargo, el argumento que hizo mantenerse en esa línea al Gobierno Nacional fue el de proteger la credibilidad del proceso. En el pasado los procesos de paz sufrieron duros golpes por cuenta del exceso de comunicación y el traslado de los debates de las negociaciones a los micrófonos. En esta oportunidad se procuró mantener las conversaciones bajo estrictas reglas de confidencialidad, comunicando los avances por los canales oficiales dispuestos por el Gobierno Nacional. No obstante, el cumplimiento de este propósito por parte de la guerrilla fue insuficiente.

En definitiva, es importante remarcar que uno de los grandes aciertos del proceso de paz con las FARC-EP fue la manera en que fue concebido y pactado desde el inicio. Esto le dio un marco definido a los temas a tratar y a la metodología utilizada.

La negociación

Apostar a la resolución de un conflicto armado por la vía del diálogo es una decisión política de alto riesgo. Especialmente en un país como Colombia, con tantos fracasos previos en ese frente. El presidente Juan Manuel Santos estaba convencido desde el comienzo de que este era el momento propicio para conseguir la paz definitiva mediante el diálogo. Para él, las conversaciones secretas iniciales demostraban voluntad por parte de las FARC-EP. La comunidad internacional estaba presta a colaborar y su implicación desde el comienzo brindaba todas las garantías.

Desde mi punto de vista, este ha sido el mejor momento para lograr un acuerdo con la guerrilla y un “buen negocio” en términos de estabilidad del sistema político. En un futuro, con el vertiginoso ingreso de 11 millones de colombianos a una clase media aspiracional, el sistema político va a estar mejor preparado para administrar una situación de insatisfacción urbana, en tanto y en cuanto el desafío armado de la guerrilla más fuerte haya desaparecido. Por otro lado, tras ocho años de dura respuesta militar, si bien la guerrilla ha disminuido su capacidad, continuar solo por la vía de la extinción militar tomaría tiempo, recursos, perturbación y enorme coste humano. Para las FARC-EP poner fin a la guerra es también una necesidad. Desde el punto de vista militar, la correlación de fuerzas en favor del Estado era una realidad en el momento de comenzar las conversaciones. Igualmente, la experiencia de los países vecinos indicaba que ya había llegado la hora de ensayar los canales democráticos. La izquierda latinoamericana enviaba de manera consistente ese mensaje a las FARC-EP. En esa dirección, dar el paso hacia el ejercicio político legal se convirtió en uno de los objetivos del grupo guerrillero.

Ahora bien, los beneficios que traerá la finalización del conflicto para Colombia son enormes. Por un lado, suturar un escenario de violencia que arroja más de siete millones de víctimas es un objetivo que se explica por sí solo. Además, lograr la estabilización debería generar un ambiente de inversión y desarrollo económico más firme y permanente, sin los sobresaltos propios de un país en conflicto. Y finalmente, una reconducción del gasto público tendrá efectos positivos en términos de políticas de inversión social.

Los temas abordados en el Acuerdo

En desarrollo de la Agenda originalmente pactada en el Acuerdo General, el Nuevo Acuerdo Final trata los siguientes puntos; la llamada Reforma Rural Integral implica un proceso de recuperación del campo, con énfasis en la economía familiar campesina. La importancia de este tema deriva del reconocimiento universal de que el conflicto con las FARCEP nació en el campo y se ligó a situaciones relacionadas con la economía agraria todavía vigentes, en cuanto al acceso a la tierra en ciertas zonas, informalidad y dignidad de vida.

En una mirada rápida, en la Mesa de Conversaciones encontramos un diagnóstico común caracterizado por la existencia de 43 millones de hectáreas aptas para explotación como área agropecuaria. De estas hectáreas sólo siete millones de ellas se usan en cultivos, 24 millones en pastos y nueve en rastrojos. El 69% de las unidades de producción poseen menos de cinco hectáreas y representan solo el 4,8% de la tierra. Las fincas de más de 500 hectáreas constituyen el 0,4% y concentran el 41% de la tierra. La situación social muestra un 59% bajo la línea de pobreza en la población rural dispersa. El 30% de predios no tienen formación catastral y el 58% están desactualizados.

Con el objetivo de erradicar estas ineficiencias, el Nuevo Acuerdo Final incluye la creación de un Fondo de Tierras que permita el acceso a ellas. Se trata de un acceso integral que comprende desde la inversión en la infraestructura necesaria, hasta acompañamiento, fomento, crédito, asistencia técnica y acciones en temas sociales como educación y salud. Las fuentes que nutren ese Fondo incluyen con énfasis la recuperación de tierras que hoy son poseídas ilegalmente, lo cual dista mucho de reformas agrarias que en el pasado tenía su palanca principal en la expropiación. Durante las negociaciones con las FARC-EP, se convino también un amplio programa de formalización de la tierra. En concreto, el Nuevo Acuerdo Final estipula que el impuesto sobre la tierra deberá ser progresivo para activar el mercado de tierras, muchas de ellas dedicadas a actividades de muy baja o ninguna productividad. Por otro lado, en zonas donde el problema del microfundio no exista, se acordó dar vía libre a explotaciones de carácter agroindustrial. Cabe remarcar que lo pactado respeta el derecho de propiedad y la libertad de mercado.

De manera entrelazada con la Reforma Rural Integral, sobre el punto dos de la agenda se puso en marcha un proceso de sustitución de cultivos ilícitos, a través de programas con enfoque territorial y fuerte componente participativo de las comunidades. Sobre este punto se priorizó la erradicación voluntaria. En caso de que ello sea imposible, se estableció que se procedería a la erradicación forzosa, preferentemente manual. Solo en casos excepcionales el Gobierno dejó a salvo la posible aspersión química, punto que no fue aceptado por las FARC-EP, las cuales además se comprometieron a romper todo vínculo con el narcotráfico y a cooperar con el Estado en la solución al problema mundial de las drogas. Finalmente, sobre este punto se convino dar un mayor énfasis al enfoque de salud pública en relación con el consumo de drogas ilícitas. Por otro lado, la apertura política se basó en la consolidación de los derechos de la oposición, del derecho de reconocer y tramitar pacíficamente la irrupción de los movimientos sociales, a las garantías del derecho a la protesta pacífica, abrir la puerta a nuevos partidos e introducir una mayor equidad en la regulación de los mismos, generar una cultura de convivencia, brindar seguridad y dignificar el ejercicio de la política, acentuar el pluralismo en el marco del respeto al opositor político y combatir los vicios que aún persisten en el sistema electoral. Se trata en definitiva de desarrollar y fortalecer el sistema democrático de Colombia para alcanzar una paz estable y duradera.

Uno de los temas más difíciles en la Mesa de Negociación con las FARC-EP, y también uno de los que más divisiones provocó en la opinión pública, fue el del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición que estipula el Nuevo Acuerdo Final. Bajo este sistema el Gobierno se comprometió a profundizar e intensificar las medidas necesarias para lograr la reparación de las víctimas sin consideración a quién ocasionó el daño. Las FARC-EP, por su parte, adquirieron el compromiso de realizar una multiplicidad de acciones reparadoras y a hacer un inventario de bienes con ese mismo fin.

En cuanto al componente de justicia, se creó una Jurisdicción Especial para la Paz –de ahora en adelante JEP– que se basa en el reconocimiento de responsabilidad, verdad y reparación, bajo la garantía de no repetición. Es un sistema que se aplica a todos los considerados responsables del conflicto, tanto miembros de las FARC-EP como agentes del Estado que hayan desviado sus funciones y terceros que contribuyeron al conflicto, por ejemplo, mediante la financiación.

Dentro de la JEP no se pactó una amnistía para los delitos internacionales y se acordó la imposición de sanciones efectivas apropiadas al logro de la paz. De igual modo, por medio de la JEP se pactaron condiciones para recibir cualquier tratamiento especial en materia de Justicia Especial para la Paz. En primer lugar, la dejación de armas, aportar la verdad plena sobre los hechos sucedidos, reparar a las víctimas y garantizar la no repetición.

Ahora bien, en el campo de las sanciones se estipularon distintos caminos según el comportamiento de cada uno de los responsables. Es decir, en primer lugar, habrá penas privativas de la libertad de 15 a 20 años, en régimen ordinario de cárcel, para quienes no reconozcan verdad y responsabilidad. En segundo lugar, habrá penas privativas de la libertad de 5 años, en régimen ordinario de cárcel, para quienes reconozcan tardíamente la verdad y su responsabilidad pero en todo caso antes de la sentencia. En tercer lugar, las sanciones propias de la Jurisdicción, que equivalen a la restricción efectiva de libertades y derechos para quienes reconozcan de entrada su responsabilidad. Tales sanciones incluyen la obligación de llevar a cabo acciones reparadoras en un término de 5 a 8 años.

Por otro lado, de acuerdo a lo dispuesto en normas internacionales y nacionales, se aplicará amnistía e indulto a los delitos políticos y conexos que no califiquen como delitos internacionales. Para los agentes del Estado, en especial militares y policías, habrá un régimen especial, simultáneo, equilibrado y equitativo. Y en cuanto a terceros no combatientes que hayan contribuido de manera determinante o habitual al apoyo de acciones criminales, el sistema prevé soluciones igualmente equilibradas.

El Nuevo Acuerdo Final estipula la creación de un Tribunal Especial para la Paz que contará con magistrados de las más altas calidades. El proceso de selección será transparente, a cargo de un panel mixto, nacional e internacional, completamente independiente de las partes.

En lo relativo al fin del conflicto, el acuerdo incluye la hoja de ruta para que los miembros de las FARC-EP dejen las armas en el breve plazo posible. Este punto también contiene las características de los lugares en los que se ubicarán temporalmente los excombatientes con el fin de iniciar su proceso de reincorporación a la vida civil.

Dentro de este capítulo se acordaron también las características del cese al fuego y de hostilidades bilaterales y definitivas. Este es un proceso técnico, serio, ordenado y verificable por una misión de las Naciones Unidas en el cual las FARC-EP se han comprometido a terminar definitivamente las acciones contra la población civil, la Fuerza Pública y la infraestructura del Estado. Uno de los grandes logros de este Acuerdo es el sistema tripartido de verificación y monitoreo del proceso de desarme y desmovilización de las FARC-EP. Una misión de la ONU encabeza dicho mecanismo, que también está integrado por delegados del Gobierno Nacional y las FARC-EP. La misión de parte de la ONU cuenta con observadores no armados de los países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). La solidez de este acuerdo sobre fin del conflicto recae principalmente en dos elementos: la verificación internacional y la claridad con la que fueron definidos los criterios para dicha verificación.

Así pues, los elementos determinantes en la construcción del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera han sido: en primer lugar, el establecimiento de garantías de seguridad para los miembros de las FARC-EP que se desmovilicen; en segundo lugar, el compromiso entre las partes para garantizar la implementación de los planes, programas y reformas estructurales acordados en cada uno de los puntos de la Agenda de negociación; las condiciones de reincorporación económica y social y los mecanismos de seguimiento para verificar el cumplimiento de lo acordado quedaron explícitos; y por último, la fortaleza que añade la colaboración y la veeduría de la comunidad internacional en lo referente a este último punto y otros de la agenda de negociación.

Conclusiones: Una mirada al futuro

El paso dado en Colombia es trascendental. Si bien no es realista afirmar que han desaparecido o desaparecerán pronto todas las causas del conflicto social en Colombia, la dejación de las armas por parte del aparato militar guerrillero más grande, tiene enorme importancia. Ya desde el comienzo de la aplicación de medidas de confianza, de ceses unilaterales y del cese definitivo, el nivel de confrontación es igual a cero y el alivio en varias regiones del país es indiscutible.

No obstante, es de lamentar que, a pesar de estas circunstancias evidentes, un núcleo importante de la población se siente aún insatisfecho con el Nuevo Acuerdo Final. El nivel de polarización política sigue en aumento en el país y hará presencia durante la etapa de implementación de lo acordado. El desafío para el Estado es enorme: los retos de la ejecución tienen diversas aristas. Si bien la producción normativa necesaria, incluso mediante reformas constitucionales, se facilitó mediante la adopción de un sistema especial legislativo (fast track) y se concedieron facultades limitadas al presidente para tomar decisiones precoces, la división entre los colombianos se hará presente en el Congreso. Por fortuna, se adoptó un sistema de control previo de las normas por parte de la Corte Constitucional. Este hecho, de enorme contenido garantista, compensa el alegato de algunos opositores sobre el déficit democrático de los pasos posteriores a la pérdida del Plebiscito. Además, en el campo meramente administrativo, la necesidad de aplicar rápidamente los acuerdos va a generar un duro estrés en el aparato burocrático. Por ello, el deber ahora es preservar lo ganado. Sobre todo teniendo en cuenta que la experiencia internacional muestra casos de reversión de los acuerdos en una etapa temprana.

Para las FARC-EP también hay desafíos. Entre ellos, deberán mantener la mayor unidad posible en sus filas, y lograr un proceso rápido y firme de adaptación a la vida civil. Manteniendo su postura radical en el escenario político, deberán sin embargo asumir los ritos de la democracia, lo cual implica un enorme cambio de actitud, de lenguaje, de examen serio de las ideas contrarias y de cierta paciencia porque las transformaciones por la vía democrática exigen procedimientos de deliberación y convencimiento a veces incomprensibles para quienes se han formado en una organización armada.

Vendrán preocupaciones nuevas, dificultades importantes e insatisfacciones no superadas. Aun así, Colombia se apresta a vivir una situación inédita durante más de medio siglo: dar un paso definitivo hacia la paz y fortalecer su progreso y democracia.

Palabras clave: Colombia; conflictos; proceso de paz; Seguridad