Introducción: ¿Es eficaz el terrorismo?

Este texto forma parte del Proyecto WAYS-OUT: «Rules of Disengagement: Individual and Collective Ways Out of Terrorism in Spain», financiado por el Plan de Nacional de I + D del Ministerio de Economía y Competitividad (CSO2012-35061).

La cuestión de la eficacia del terrorismo es de gran relevancia política para los perpetradores, las víctimas y la sociedad en general. Evaluar la eficacia de la violencia política requiere analizar con detalle la gama de objetivos de los grupos terroristas y distinguir entre los niveles estratégicos y tácticos. Si bien la mayoría de las organizaciones clandestinas no logra alcanzar sus objetivos a largo plazo, sí consigue algunos éxitos durante el proceso. La capacidad del terrorismo para producir los efectos deseados dependerá también de otras variables y parámetros contextuales. El éxito táctico y estratégico de una campaña violenta depende de: 1) la capacidad y la fuerza de los perpetradores; 2) el tipo de objetivos, y 3)la capacidad y la resistencia de la sociedad objetivo. Este artículo presenta el debate teórico sobre la eficacia del terrorismo, analiza los obstáculos metodológicos y proporciona una guía de los argumentos desarrollados este número monográfico.

¿Es eficaz el terrorismo? ¿Es cierto que los grupos que utilizan la violencia política tienen más probabilidades de lograr sus objetivos que los grupos no violentos? ¿Se puede explicar el aumento del terrorismo solamente por su eficacia? Desde el comienzo del siglo xxi el número de incidentes terroristas y de víctimas ha aumentado de manera exponencial. De acuerdo con el Institute for Economics and Peace (IEP), el número de muertes por terrorismo se ha multiplicado por nueve: de 3.329 en 2000 a 32.685 en 2014 (IEP, 2015). Sin embargo, no está claro que la intensidad y expansión global de la actividad terrorista sea un indicador sólido de la eficacia del terrorismo. ¿Es correcto asumir que un mayor grupo de organizaciones clandestinas de todo el mundo utilizan la violencia política contra sus oponentes simplemente porque esta táctica funciona? Los académicos y los responsables políticos han debatido sobre diversos aspectos del terrorismo: desde sus causas fundamentales hasta las tendencias y los patrones globales, así como la respuesta más adecuada; pero la cuestión de la eficacia solo ha recibido una merecida atención en los últimos años.

Los expertos más críticos con la idea de que el terrorismo es eficaz acostumbran a señalar los casos de campañas terroristas fallidas –que dominan la cobertura informativa–, sin reconocer los éxitos del pasado. Por otra parte, los académicos que defienden la eficacia de la violencia política también cometen un sesgo de selección. La vasta literatura sobre campañas terroristas se basa en muestras no representativas y se centra en los grupos terroristas más conocidos o en aquellos que tienen una larga historia de violencia (Drakos y Gofas, 2006). Pero son muy pocos los trabajos que reconocen el hecho de que la inmensa mayoría de los grupos terroristas no duran más de un año y de que una proporción incluso mayor de entre ellos han provocado pocas víctimas mortales_¹. Las muestras no representativas prestan una atención desproporcionada a los grupos que se encuentran activos o que han sobrevivido mucho tiempo, mientras que los grupos de corta duración son ignorados o excluidos del análisis. Como ha señalado Virginia Fortna (2015), el debate sobre la eficacia del terrorismo se ve obstaculizado por la falta de pruebas rigurosas del valor coercitivo de esta táctica para los grupos extremistas.

La cuestión de la eficacia de terrorismo es de gran relevancia política para los perpetradores, las víctimas y la sociedad en general. Conocer la respuesta a la pregunta de «si es eficaz el terrorismo» sería útil tanto para los movimientos políticos que quieren alcanzar sus objetivos, como para las fuerzas del orden que persiguen la disolución de los grupos terroristas. Por un lado, los líderes terroristas que tienen como objetivo cambiar la realidad social deberían estar interesados ​​en saber si las campañas de violencia del pasado han sido eficaces: si la experiencia histórica confirma que el uso de la violencia no ha sido eficaz en una variedad de contextos temporales, los militantes pueden ser menos propensos a tomar las armas y pueden optar por tácticas menos costosas –y más eficaces– como la no violencia (Chenoweth y Stephan, 2011); en cambio, los ejemplos de éxito pueden actuar como incentivos positivos para los líderes terroristas actuales y futuros, los cuales continuarán utilizando la violencia indiscriminada como un medio para obtener concesiones políticas. Por otro lado, el tema de la eficacia terrorista también debería ser de interés para los estados y las sociedades afectadas por la violencia terrorista: si el conocimiento acumulado sugiere que el terrorismo ha sido históricamente ineficaz, los gobiernos solo tienen que mantenerse firmes, invertir en resiliencia y esperar la extinción del ciclo violento; pero si la ineficacia está condicionada por algunas políticas públicas y circunstancias determinadas, los gobiernos harán todo lo posible para generar un ambiente hostil para la supervivencia de la violencia política. Esto puede conllevar una política antiterrorista que combine instrumentos políticos, legales y de seguridad para neutralizar la violencia política. En resumen, los gobiernos y las sociedades afectadas por el terrorismo tienen un claro interés en examinar con mayor atención si el uso y la amenaza de la violencia es o no una táctica eficaz.

Este número monográfico de Revista CIDOB d’Afers Internacionals sobre la eficacia del terrorismo examina el grado en que el terrorismo logra los objetivos para los que fue concebido. En lugar de presuponer que los terroristas son «enfermos mentales» o «anormales», aquí se plantea el hecho de que un comportamiento que conlleva un alto coste no es necesariamente un comportamiento irracional. En base a los resultados académicos sobre la salud mental de los terroristas, se puede afirmar que la característica común más destacada es su normalidad (Crenshaw, 1981: 390; Horgan, 2005: 50-53 y 62-65; Sageman, 2006). El terrorismo no es una ideología especial, ni un movimiento político o una forma de comportamiento psicótico o criminal; el terrorismo es simplemente una táctica. Y si el terrorismo se define como una táctica, entonces es posible evaluar si esta táctica coercitiva es adecuada para conseguir un cambio político. La decisión de tomar las armas es una manera de adquirir poder por parte de aquellos que no lo tienen y que son demasiado débiles para enfrentarse abiertamente al Estado (Crenshaw, 1988: 16; Sánchez-Cuenca y De la Calle, 2009). El presente volumen –además de asumir cierto nivel de racionalidad en individuos que hacen análisis de costo-beneficio– establece una conexión causal entre los medios y los objetivos; y aspira a ahondar en la cuestión de si los extremistas violentos utilizan los medios más eficaces para la consecución de sus objetivos (y maximizar su “utilidad”). Todos los autores de este monográfico son expertos en seguridad y violencia política, y varios de ellos han estado en la vanguardia del debate sobre la eficacia del terrorismo. Sus contribuciones, tanto desde un punto de vista teórico como práctico, evalúan los pros y los contras de optar por métodos violentos.

Este artículo introductorio se divide en tres partes: la primera ofrece una visión general del debate sobre la eficacia política del terrorismo; la segunda analiza el significado del término «eficacia», así como las condiciones en las que el terrorismo puede considerarse eficaz; y, por último, expone los argumentos contenidos en este número monográfico sobre terrorismo, fenómeno que se puede definir como «el uso de la violencia contra la población civil por parte de actores no estatales para alcanzar objetivos políticos»_².

¿Es eficaz el terrorismo?

El campo de estudio del terrorismo se divide entre los que piensan que el terrorismo es una herramienta eficaz para alcanzar objetivos políticos y los que argumentan que no lo es. Uno de los desafíos a los que nos enfrentamos al tratar de establecer la eficacia o ineficacia de terrorismo es identificar claramente cuándo los grupos clandestinos han sido totalmente eficaces y cuándo han sido solo moderadamente exitosos. Esta y otras controversias dividen este campo de estudio. Alan Dershowitz ocupa un lugar destacado entre aquellos que señalan que los terroristas han tenido éxito en la consecución de sus objetivos políticos. En su libro Why Terrorism Works (2002), este autor enumera una serie de acciones terroristas en las que los perpetradores no solo salieron libres de castigo, sino que fueron recompensados ​​por sus crímenes. Dershowitz afirmó que, desde la década de 1960, los actos terroristas habían dado como resultado un aumento de la publicidad y libertad para los terroristas, porque los estados, los medios de comunicación y, en última instancia, los ciudadanos se habían rendido ante el terrorismo. Para Dershowitz, el terrorismo palestino fue un ejemplo de eficacia ya que, a pesar de haber lanzado una campaña de secuestros y bombas en aviones a finales de los años sesenta, ganó en legitimidad y reconocimiento por parte de jefes de Estado y de Gobierno de todo el mundo: «la comunidad internacional respondió al terrorismo entre 1968 y 2001 recompensándolo y legitimándolo repetidamente, en lugar de castigarlo y condenarlo» (Dershowitz, 2002: 85). 

Otros autores, además de Dershowitz, han hecho hincapié en la eficacia de la violencia política. Robert Pape (2003: 351) analizó 11 campañas terroristas entre 1980 y 2001 y sostiene que el terrorismo suicida está asociado al éxito político en un 50% de los casos. Del mismo modo, David Lake (2002) ha argumentado que el terrorismo es una táctica «eficaz y racional» que mejora la capacidad de negociación de los perpetradores y fuerza a los gobiernos atacados a responder con represión o concesiones.  Según Lake (2002: 19-20), el ser capaz de imponer costes en el adversario y forzar una respuesta política es un claro ejemplo de éxito para el grupo terrorista. La lógica estratégica del terrorismo también queda demostrada en caso de que no haya respuesta gubernamental puesto que, dado que una de las funciones esenciales del Estado es la protección de sus ciudadanos, el Ejecutivo pierde legitimidad y apoyos. Por su parte, Andrew Kydd y Barbara Walter (2006: 49) han afirmado que las organizaciones extremistas como Al Qaeda, Hamas y los Tigres Tamiles se han involucrado en el terrorismo porque con frecuencia este les ha proporcionado la respuesta deseada. Asimismo, Ehud Sprinzak (2000) y Jakaña Thomas (2014) han apoyado el argumento de Pape de que el terrorismo es eficaz, señalando como razones de la eficacia política de esta táctica una represión excesiva de los estados y gobiernos. En relación con esto, Gould y Klor (2010: 1.459-1.460) también han defendido que «el terrorismo puede ser una estrategia eficaz» y, en el caso de Israel, encontraron que «la disposición de los israelíes a hacer concesiones aumentó como consecuencia del terrorismo». Sin embargo, todos estos trabajos han sido también criticados por haber otorgado una atención desproporcionada a unos pocos ejemplos exitosos (como Palestina, Sri Lanka, Turquía o Israel) y por usar unas estrategias de medición del éxito ciertamente problemáticas. La medición del éxito y los réditos políticos de la violencia se complican porque las concesiones de los gobiernos adoptan muchas formas, hecho que introduce un elemento de subjetividad en la codificación del éxito o del fracaso.

No todos los académicos están de acuerdo en que el terrorismo consigue los efectos políticos deseados. Un segundo grupo de estudiosos, sin llegar a decir que el terrorismo nunca es eficaz, hace algunas puntualizaciones. Desde su punto de vista, para ellos está claro que el terrorismo es eficaz tácticamente para dañar a civiles, infundir miedo y captar la atención de las audiencias. También reconocen que el uso indiscriminado de la violencia por parte de grupos clandestinos a menudo aumenta la popularidad de la reivindicación, aterroriza a las víctimas, obliga a los gobiernos a reaccionar de forma sobredimensionada y contribuye a la supervivencia de la organización. Sin embargo, son mucho más críticos con la posición que sostiene que el uso estratégico del terrorismo y el ataque indiscriminado contra civiles es un instrumento útil de coerción que puede obligar a los responsables políticos a hacer concesiones políticas sustanciales, especialmente en democracias consolidadas. Además, ponen en duda que el terrorismo sea racional, dado que las estrategias menos costosas como las campañas de resistencia no violenta son dos veces más eficaces para el logro de objetivos políticos que sus equivalentes violentos (Chenoweth y Stephan, 2011).

Entre los que defienden que el terrorismo no es eficaz destaca Max Abrahms (2006: 43-44). Según su argumento, «los grupos terroristas rara vez alcanzan sus objetivos políticos» y «las tasas de éxito de los terroristas son en realidad extremadamente bajas». Este autor centra su trabajo en la capacidad de los terroristas para conseguir sus objetivos finales o estratégicos. Reconoce que el terrorismo es eficaz para alcanzar objetivos tácticos, tales como producir miedo y daños; sin embargo, sostiene que el terrorismo es ineficaz políticamente y que dicha ineficacia estratégica es inherente a la táctica de atacar a civiles. Ahora bien, admite que los incentivos estratégicos por sí solos no necesariamente explican las acciones terroristas (Abrahms, 2012). Los actores no estatales pueden usar la violencia política también para enviar mensajes a sus simpatizantes, para avanzar en sus metas o para incrementar la cohesión interna del grupo, entre otros motivos.

Otros expertos también han llegado a la conclusión de que el terrorismo pocas veces consigue el éxito político. Thomas Schelling (1991: 20) ha sostenido que «el terrorismo casi nunca parece lograr nada políticamente significativo» y David Rapoport (2001: 54) ha afirmado que «conforme a sus propios estándares, los terroristas rara vez tienen éxito». Una vez más, y en palabras de Peter Neumann y M.L.R. Smith (2008: 100), «las campañas terroristas, por más impactantes y brutales que puedan parecer, rara vez tienen éxito en la consecución de sus objetivos declarados». Más recientemente, estudios empíricos han confirmado que solo un puñado de grupos terroristas en la historia moderna han logrado alcanzar sus objetivos políticos (Abrahms, 2006 y 2013; Kalyvas, 2004; Jones y Libicki, 2008; Cronin, 2009; Fortna, 2015). Contrariamente a la opinión de los académicos que sostienen que el terrorismo es una táctica útil, la evidencia empírica parece sugerir que el terrorismo está muy correlacionado con el fracaso político.

En resumen, el debate sobre la eficacia del terrorismo está dividido entre los investigadores que defienden que el terrorismo es eficaz (Dershowitz, Pape, Walter, Kydd, Gould, Klor, Sprinzak, Thomas) y los que sostienen que el terrorismo no es eficaz (Abrahms, Kalyvas, Rapoport, Schelling, Neumann, Smith, Jones, Libicki, Cronin, Fortna). Pero también están aquellos que no ven esta cuestión como blanco o negro y sugieren enfoques con más matices. Este es el caso de varias de las contribuciones publicadas en este volumen (Richard English, Frank Foley, Peter Krause, Brian Phillips y Diego Muro), que intentan identificar algunos de los obstáculos metodológicos que impiden avanzar en el debate y sugieren marcos para el análisis a varios niveles de la eficacia política del terrorismo.

¿Cuándo es eficaz el terrorismo?

Los grupos terroristas no acostumbran a alcanzar sus objetivos finales (Schelling, 1991; Crenshaw, 1987; Abrahms, 2006; Fortna, 2015). De acuerdo con Kurth Cronin (2009: 81), de los cerca de 500 grupos que estudió en How Terrorism Ends, solo alrededor del 5% de ellos llegó a su fin después de lograr sus objetivos declarados. Jones y Libicki (2008) también examinaron la desaparición de 648 grupos terroristas entre 1968 y 2006, y llegaron a la conclusión de que solo el 10% de los grupos terminó su campaña violenta después de conseguir la victoria en forma de concesiones políticas significativas. Sin embargo, históricamente, hay un puñado de campañas terroristas bien conocidas que han utilizado hábilmente la violencia para provocar el comportamiento esperado en sus oponentes. Es el caso de las insurrecciones nacionalistas de Israel, Chipre y Argelia después de la Segunda Guerra Mundial. Como ha argumentado Bruce Hoffman (2006: 61), «los éxitos tácticos y las victorias políticas conseguidas por grupos como el Irgún, la EOKA y el FLN_³ demostraron claramente que –a pesar de las repetidas negativas de los gobiernos a los que se enfrentaban– el terrorismo es eficaz».

La pregunta «¿Cuándo es eficaz el terrorismo?» asume que el terrorismo puede funcionar a veces. Si el terrorismo fuera totalmente ineficaz, ¿cómo se explica, entonces, que haya tantos agentes no estatales que sigan utilizando la violencia? Por supuesto, es muy posible que los extremistas violentos estén equivocados y que hagan caso omiso de los malos resultados de las campañas terroristas del pasado. También es posible que la violencia ilegítima sea vista como un último recurso contra un oponente más poderoso y que las consideraciones a corto plazo y el deseo de responder a un agravio inmediato prevalezcan por encima de los cálculos estratégicos a largo plazo. Sin embargo, si no hubiera razones fundadas para pensar que la violencia política puede ser útil (por ejemplo, para la supervivencia de la organización), ¿por qué tantos grupos la usarían en primera instancia?

La eficacia del terrorismo depende en gran medida de la definición de eficacia –que es nuestra variable dependiente– y de la observación y medición de las categorías de éxito y fracaso. Los trabajos de investigación pueden operacionalizar la eficacia como una variable discreta, que toma los valores de victoria o derrota, o como una variable continua, que tiene una amplia gama de valores. En otras palabras, ¿se puede decir que las campañas terroristas acaban siempre en éxito o fracaso; o hay zonas grises intermedias en las que pueden tener un éxito moderado? Sobra decir que el concepto de éxito también puede significar cosas distintas para diferentes grupos terroristas, por no mencionar el hecho de que su concepción puede modificarse con el tiempo y con el cambio de circunstancias y objetivos. Además, una complicación adicional radica en el hecho de que los grupos terroristas pueden tener multiplicidad de objetivos (internos, organizativos, ideológicos, militares, propagandísticos, etc.) y puede que algunos de ellos se consigan mientras que otros no. Por ejemplo, ¿cómo se debe evaluar (y codificar) a un grupo que obtiene algunas concesiones políticas y populariza un agravio ampliamente percibido, pero que no logra sobrevivir como organización violenta? El grupo terrorista podría considerar que el despertar de la comunidad a la que representa ya es de por sí un éxito político; o podría considerar que el hecho de haber iniciado una insurgencia o una guerra civil más amplia compensa su fracaso en la maximización de daños y costes sobre el oponente.

Peter Krause (2013) ha argumentado con razón que el quid de la cuestión es la definición conceptual de eficacia política. Codificar los variados resultados políticos producidos por una campaña terrorista solo es posible si se distingue entre los rendimientos tácticos a corto plazo y los resultados estratégicos a largo plazo. Los grupos terroristas tienen varios horizontes temporales y combinan demandas estratégicas con el uso táctico de la violencia para crear miedo. Al mismo tiempo, es importante distinguir entre los casos claros de fracaso y aquellos que tienen como resultado el éxito. Entre estos dos extremos hay un intervalo donde ubicar los casos de éxito (o fracaso) parcial. La combinación de estos cinco conceptos crearía una tabla de 3x2, donde la eficacia de los grupos terroristas podría ser codificada de al menos seis maneras diferentes. Esta tabla permitiría que el debate sobre la eficacia avanzara más allá de variables nominales ficticias e identificara el éxito en relación con una amplia gama de objetivos.

Codificar en qué casos un grupo ha tenido éxito o no es una tarea difícil. Los casos mencionados anteriormente –EOKA, Irgún y FLN– son ejemplos claros de éxito en el sentido estratégico, ya que lograron alcanzar su objetivo final, que era liberarse de la potencia colonial. Sus campañas violentas obligaron a las autoridades coloniales británicas y francesas a reaccionar de forma exagerada con medidas contraproducentes y autodestructivas que aumentaron el apoyo local a la insurgencia. También es relativamente fácil argumentar el fracaso de sectas religiosas como Aum Shinrikyo o los Davidianos, que no consiguieron el apocalipsis ni la segunda venida de Cristo. Pero ¿qué pasa con los casos que han conseguido éxitos tácticos pero, en cambio, no han logrado alcanzar sus objetivos a largo plazo? ¿Qué pasa, por ejemplo, con los casos del IRA y de ETA? Sus campañas terroristas fracasaron claramente en su intención de derrotar a sus oponentes y fundar nuevos estados soberanos, pero tuvieron éxito en atraer la atención, infundir miedo, polarizar a la sociedad, imponer una historia creíble de conflicto e institucionalizar las organizaciones que desafiaron a los estados durante décadas (English, 2012; Muro, 2008).

Es necesario definir la gama de objetivos tácticos y estratégicos para incorporar los casos complejos donde se pueden encontrar ejemplos tanto de éxito como de fracaso. Además, ampliar la gama de posibilidades de codificación permite a los investigadores distinguir entre los objetivos del individuo frente a los de la organización, los de los líderes frente a los de las bases, y los de la organización frente a los de los seguidores. Por ejemplo, hay evidencia de la predisposición por la acción en los grupos terroristas donde líderes radicales y reclutas «de gatillo fácil» favorecen la violencia para promocionarse, llegar a lo más alto de la organización e imponer la acción sobre la reflexión. También hay pruebas de que la prioridad para cualquier organización –incluidos los grupos terroristas– es su propia supervivencia (Della Porta, 2013; Young y Dugan, 2014). Los grupos toman medidas para avanzar en sus objetivos, pero también por motivos organizativos como prolongar su longevidad mediante la cooperación o la rivalidad violenta (Phillips, 2014 y 2015). La necesidad de abordar prioridades internas (desorden en la organización, debate ideológico, competencia por el liderazgo, escisiones, etc.) también puede ser la causa de acciones específicas que no se explican según los objetivos estratégicos a largo plazo (Staniland, 2014).

Se puede utilizar a Al Qaeda para ilustrar la diferencia en el establecimiento de la eficacia a nivel táctico y a nivel estratégico. Esta organización no ha logrado el objetivo de restablecer un califato libre de la influencia occidental; pero, ¿qué pasa con los otros objetivos? ¿Es posible sostener que Al Qaeda ha tenido un éxito organizativo considerable mediante un sistema de franquicias y que ha realizado ataques espectaculares y logrado así la publicidad que buscaba? Según Libicki et al. (2007), es posible entender la lógica estratégica de la red yihadista (y sus ataques) conectando los medios usados y sus fines políticos (definidos por la organización en sus comunicados), y analizar Al Qaeda como una organización horizontal dedicada a ampliar su red que, tal vez, haya dejado de lado su objetivo final. En cambio, hay quienes toman el caso de Al Qaeda para sugerir que los objetivos de las organizaciones terroristas evolucionan constantemente. De acuerdo con Abrahms (2008), los objetivos de la organización relacionados con el terror rara vez son estables y consistentes. Este autor observó que incluso los objetivos de Al Qaeda habían cambiado con frecuencia a finales de la década de 1990: de librar la yihad defensiva contra los soviéticos en Afganistán, había pasado a luchar en conflictos locales en Filipinas y Bosnia, para acabar apuntando al «enemigo lejano». A tal fin, el autor constató que incluso algunos miembros de Al Qaeda habían criticado la organización por sus mensajes incoherentes. Huelga decir que, si los miembros de una organización tienen problemas para identificar los objetivos de la misma, también tendrán dificultades para ejecutar una acción dirigida a cumplir dichos objetivos, como suponen los autores racionalistas.

Pero, ¿cuándo y dónde será eficaz el terrorismo? El éxito táctico y el estratégico pueden depender de un gran número de parámetros y contextos. Sin embargo, en el nivel más básico, la eficacia de un grupo terrorista dependerá de tres variables fundamentales: 1) la capacidad y la fuerza del grupo; 2) el tipo de objetivos, y 3) la capacidad y la resistencia de su oponente. De esta manera, en primer lugar, la eficacia dependerá de la capacidad militar del grupo, la fuerza de sus redes de apoyo y su facilidad para llegar al público elegido. En este sentido, una cierta institucionalización y la capacidad de formar una organización eficiente serán condiciones necesarias, pero no suficientes para el éxito. La investigación existente sostiene que hay una relación entre la capacidad de la organización y su potencial destructivo. Por ejemplo, Asal y Rethermeyer (2008) afirman que el número de miembros y otros recursos de la organización son predictores significativos de la letalidad terrorista. Los grupos terroristas que se centran únicamente en su funcionamiento interno y descuidan las poblaciones que dicen representar, a menudo tienen dificultades para sobrevivir (Rapoport, 2004: 58; Bueno de Mesquita y Dickson, 2007). Según Barbara Walter (2006), el terrorismo es una forma de «señalización costosa» (costly signaling) y la eficacia de la táctica dependerá de la correcta estimación de la respuesta del adversario. Los terroristas desean expresar que tienen suficiente fuerza y la voluntad de imponer costos a los que se oponen a ellos. Sin embargo, actúan ante dos audiencias clave: los gobiernos en cuyas políticas desear influir y los grupos a los que quieren representar y de los que quieren conseguir apoyo u obediencia. El uso excesivo de la fuerza o la violencia indiscriminada pueden provocar efectos no deseados como, por ejemplo, una respuesta excesiva del Estado o una reacción negativa de los simpatizantes. En otras palabras, la violencia se utiliza para promover el apoyo, y eso significa que los niveles de violencia y los objetivos están determinados por restricciones sociales (Sánchez-Cuenca y De la Calle, 2009). La percepción social de lo que constituye un objetivo legítimo no se transforma con facilidad, y los grupos terroristas deben operar dentro de los límites normativos de sus simpatizantes o se arriesgan a una reacción negativa de los partidarios a quienes dicen representar. En contextos democráticos, esto significa que los grupos que atacan a civiles indiscriminadamente tienen pocas probabilidades de conseguir las concesiones políticas que persiguen (Abrahms, 2006 y 2012).

En segundo lugar, la eficacia dependerá de si los objetivos del grupo son maximalistas o no. Las organizaciones que tienen como objetivo final el hecho de lograr concesiones políticas específicas en sociedades plurales pueden ver el terrorismo como una herramienta útil para fijar la agenda política. Como ha argumentado Martha Crenshaw (1988: 17), el terrorismo es útil para poner en la agenda pública un cambio político; además, aquellas organizaciones con objetivos limitados y graduales –tales como el Irgún y la EOKA– tienden a tener más éxito que las que persiguen cambios bruscos y maximalistas (Rapoport, 2004: 59). Del mismo modo, los grupos que exigen políticas públicas específicas –tales como estatutos de autogobierno o bienes públicos– tienen más posibilidades de obtener concesiones políticas que aquellos cuyos objetivos son mucho más ambiciosos: provocar el Armagedón o acabar con el capitalismo global, por ejemplo. El objetivo estratégico de los grupos terroristas de extrema izquierda de las décadas de 1970 y 1980 no se alcanzó debido a que la lucha armada no pudo destruir el capitalismo y reemplazarlo por un régimen comunista o socialista. En la actualidad, organizaciones como Estado Islámico (EI) –que pretende desafiar los cimientos en los que se asienta el sistema de estados-nación de Westfalia y crear un califato en el territorio soberano de Irak y Siria– se enfrentan a una tarea más difícil que la que tienen aquellos que aspiran a una concesión política de sus estados. Los cambios progresivos se pueden negociar con los oponentes, mientras que las revoluciones no.

En tercer lugar, la eficacia dependerá de las capacidades y de la resiliencia de las sociedades objetivo. De acuerdo con Cronin (2009: 206), el terrorismo casi siempre fracasa, «siempre y cuando los decisores políticos sean lo suficientemente inteligentes para no ceder poder a este uso traicionero de la fuerza». Por su parte, Walter (2006) también ha argumentado que las minorías étnicas que luchan por su autodeterminación deciden si emprender este desafío en función de si el Gobierno ha hecho concesiones en el pasado, o de si tienen motivos para esperar que las haga en el futuro. Pero, más allá del entorno estratégico en que operan los perpetradores y los gobiernos, los terroristas siguen tomando las armas contra estados fallidos y democracias consolidadas. No obstante, esto no quiere decir que todas las personas tienen la misma probabilidad estadística de sufrir un ataque terrorista. Para la población de las democracias estables, la probabilidad de morir de una enfermedad cardíaca, de cáncer o en un accidente de coche es mucho mayor que la de hacerlo en un incidente terrorista. De hecho, la mayoría de los ataques terroristas se concentran en unos pocos países con unas condiciones de seguridad específicas. En 2013, por ejemplo, el 80% de los ataques terroristas se cometieron en solo cinco países: Irak, Afganistán, Pakistán, Nigeria y Siria; si a esta lista le añadiéramos cinco países más –Somalia, India, Filipinas, Yemen y Tailandia–, obtendríamos una lista de los 10 países que sufrieron el 90% de todos los ataques terroristas ocurridos en 2013. Otro dato: solo el 5% del total de las 107.000 muertes provocadas por el terrorismo entre los años 2000 y 2013 ocurrió en alguno de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Parece haber, por tanto, suficientes pruebas para sugerir que las democracias con altos niveles de renta per cápita se ven menos afectadas por el terrorismo que las zonas de conflicto; y que, en el caso de verse afectadas, tienen más recursos para combatirlo (Aksoy et al., 2012; Chenoweth, 2013).

En resumen, es necesario definir la variable dependiente (eficacia) y enfrentar los retos asociados a las estrategias de codificación del éxito o fracaso del terrorismo_⁴. La eficacia política puede ser pormenorizada en objetivos tácticos a corto plazo y estratégicos de largo plazo, y su aplicación requiere asumir que la victoria y la derrota son polos de una variable continua, no discreta. Asimismo, el conocimiento exhaustivo de las condiciones a las que se enfrentan los grupos terroristas sobre el terreno también permitiría a los investigadores comprender con mayor profundidad el éxito o el fracaso. Por último, la eficacia de la violencia política depende de elementos como la fuerza del grupo (por ejemplo, las capacidades y el número de miembros), sus objetivos finales y la respuesta del Gobierno y la población objetivos.

 Presentación de los artículos 

Este número monográfico está compuesto por ocho artículos: además de esta introducción, se presentan cuatro artículos dedicados a examinar el debate académico sobre la eficacia del terrorismo y otros tres comparativos que estudian los casos de Francia y el Reino Unido, el Sáhara Occidental, así como El Salvador y Uruguay.

En primer lugar, el artículo de Richard English ofrece una visión general de la investigación sobre la eficacia del terrorismo y proporciona un marco para la investigación futura. De acuerdo con este autor, ha habido mucha más investigación sobre las definiciones de terrorismo, sus causas o las complejas consecuencias de su violencia, que sobre la eficacia del terrorismo. El debate sobre hasta qué punto, y de qué manera, el terrorismo es eficaz en realidad, ha crecido de manera impresionante en los últimos años; sin embargo, aún se requiere un enfoque más sistemático basado en estudios de caso. La aportación de English pretende argumentar por qué es tan importante la pregunta de «si es eficaz el terrorismo», por qué resulta tan difícil obtener una respuesta y cuál sería la mejor manera de abordar dicha pregunta en el futuro.

En segundo lugar, la aportación de Max Abrahms sostiene que el «modelo estratégico del terrorismo» no ha podido proporcionar un apoyo empírico a la hipótesis de que el terrorismo es eficaz. Este modelo, que se ha convertido en la creencia generalmente aceptada en materia de terrorismo, es según Abrahms más convincente en su vertiente teórica que empírica. El modelo estratégico se basa en la teoría de la negociación y pone el énfasis en cómo la violencia ayuda a forzar concesiones y dar credibilidad a las amenazas en una situación de confusión o anarquía. Por esta razón, la investigación en ciencia política ha descrito el terrorismo como un comportamiento estratégico racional para los actores no estatales, así como un comportamiento eficaz para inducir concesiones de los gobiernos dadas sus limitaciones. Sin embargo, durante la última década, la investigación empírica ha subrayado sistemáticamente que el terrorismo es generalmente una táctica ineficaz, incluso contraproducente, para lograr las demandas de los desafiadores. Ni la demostración de la voluntad de usar la violencia ni la capacidad de infligir castigo a los desafiados ha ayudado a los actores no estatales a conseguir sus demandas. Esto plantea nuevos interrogantes sobre los motivos terroristas. Contrariamente a la idea generalmente aceptada, Abrahms sostiene que el terrorismo es una táctica subóptima para inducir concesiones del Gobierno.

En tercer lugar, Peter Krause argumenta en su trabajo que los grupos armados lanzan ataques terroristas contra personas, organizaciones y estados para inspirar miedo, fortalecerse y, así, forzar cambios de comportamiento en sus oponentes. El debate sobre la eficacia del terrorismo se ha centrado fundamentalmente en los cambios que este provoca en la política del Estado, pero rara vez son estos el principal objetivo del atacante o el principal impacto de la táctica. Lo que más valoran las organizaciones es la supervivencia y el poder; bajo ciertas circunstancias, el terrorismo ayuda a las organizaciones a lograrlo intimidando a la población civil, inspirando a reclutas, coaccionando empresas y provocando que los competidores y los estados emprendan acciones extremas y se involucren conflictos polarizados que de otro modo evitarían. El artículo explica cuándo y cómo el terrorismo puede ser y ha sido eficaz mediante un marco analítico multinivel.

En cuarto lugar, Brian J. Phillips intenta explicar la longevidad de los grupos terroristas. Algunas de las preguntas de investigación que impulsan su contribución son las siguientes: ¿Por qué algunos grupos terroristas se mantienen activos mucho más tiempo que otros? y ¿qué nos dice esta longevidad acerca de la eficacia de las organizaciones terroristas? El artículo sostiene que la supervivencia de la organización puede ser considerada un componente de su eficacia. Para su análisis, el autor revisa la literatura reciente sobre la longevidad de los grupos terroristas –incluido un análisis sistemático de 10 estudios cuantitativos sobre el tema–. Solo unos pocos factores están asociados repetidamente con la longevidad como, por ejemplo, el tamaño del grupo y la participación en alianzas de grupos terroristas. Debido al interés teórico en las relaciones interorganizativas, se consideran entonces los argumentos para explicar por qué las alianzas de grupos terroristas y la competencia intergrupal probablemente contribuyen a la longevidad del grupo.

En quinto lugar, Frank Foley examina las políticas antiterroristas del Reino Unido y Francia en la lucha contra la yihad transnacional desde una perspectiva constructivista. De acuerdo con algunos teóricos, uno de los objetivos iniciales de los grupos terroristas es provocar una reacción desproporcionada por parte del Estado, ya que ello puede polarizar a las comunidades y aumentar potencialmente la radicalización y el reclutamiento. Pero las campañas terroristas, ¿provocan una respuesta represiva por parte del Estado? Para responder a dicha pregunta, el autor, en lugar de centrarse en el caso extremo del 11-S y la respuesta de Estados Unidos, analiza los dos casos europeos antes mencionados, que ofrecen una mirada sobre las condiciones que influyen en las respuestas de las democracias consolidadas ante el terrorismo. Un examen de las reacciones británica y francesa a la violencia yihadista indica que el efecto de las campañas terroristas se filtra a través de marcos institucionales y normativos nacionales, los cuales tienen un gran impacto sobre la respuesta represiva o no del Estado.

En sexto lugar, Mathew Porges y Christian Leupreht investigan el ejemplo del Sáhara Occidental, donde se ha optado por la no violencia. Este territorio, antigua colonia española ocupada por Marruecos desde 1975, no ha vivido prácticamente ninguna resistencia violenta por parte del pueblo saharaui indígena desde el fin de la guerra de 1975 a 1991 entre Marruecos y el independentista Frente Polisario. Esta falta de violencia es sorprendente a la luz de varios factores, incluidos el apoyo ampliamente atestiguado de la población por la independencia, las disparidades sociales y económicas entre los habitantes marroquíes y los saharauis en el territorio, así como la represión brutal de Marruecos de la cultura saharaui, la resistencia y las expresiones del sentimiento en favor de la independencia. El artículo examina la ausencia de violencia y extrae lecciones del Sáhara Occidental acerca de por qué algunas poblaciones recurren a la resistencia violenta y otras no, así como sobre cuál es la mejor manera de enmarcar y estudiar la resistencia violenta. Además de avanzar teorías de la violencia y de su ausencia, el artículo realiza un aporte metodológico para el estudio de los movimientos de resistencia; asimismo, mejora nuestra comprensión del conflicto del Sáhara Occidental mediante un trabajo de campo que incluyó 60 entrevistas con activistas saharauis llevadas a cabo en Marruecos y en el Sáhara Occidental durante el verano de 2014.

Por último, la contribución de Eduardo Rey Tristán y Alberto Martín Álvarez ofrece un análisis histórico comparado de los casos de El Salvador y Uruguay. El artículo reflexiona acerca del papel jugado por la violencia como estrategia fundamental de acceso al poder por parte de la izquierda latinoamericana tras el triunfo de la Revolución Cubana (1959) y la difusión de ciertas lecturas políticas, sociales y de acción emanadas del proceso revolucionario cubano, de alto poder movilizador y cuya clave dominante fue el uso de la violencia. El artículo está estructurado en tres secciones. La primera analiza las razones por las que la violencia llegó a jugar un papel central en las estrategias de movilización desde el triunfo de la Revolución Cubana en 1959: el papel desempeñado por dicha revolución como evento desencadenante del proceso, las interpretaciones hechas por la izquierda desde ese momento en adelante, y los principales cambios que tuvieron lugar en la región desde los años de la posguerra y que ayudan a comprender el proceso en los años sesenta (qué grupos se movilizaron mediante acciones violentas y por qué). Las secciones segunda y tercera estudian los casos de Uruguay y El Salvador: analizan las justificaciones para el uso de la violencia en estos casos, cómo lo entendieron sus militantes y el tipo de repertorios de acción utilizados en cada país. Finalmente, el documento razona sobre estas experiencias, el fracaso de los movimientos armados, el abandono de la violencia, sus logros y limitaciones, así como las reflexiones realizadas por las organizaciones desde ese momento, que incluyen la revalorización de la democracia desde la década de 1980 y los procesos de inclusión política desde la década de 1990.

Conclusión

Para terminar, cabe subrayar de nuevo que no existe en la actualidad un consenso académico sobre la eficacia del terrorismo. El objetivo de los trabajos contenidos en este número monográfico es arrojar luz y mejorar la comprensión sobre esta materia, que es de interés tanto para los gobiernos como para las sociedades afectadas por el terrorismo. Establecer el carácter instrumental del terrorismo también puede proporcionar pistas importantes sobre cómo debe funcionar la política antiterrorista. ¿Cuál debería ser el objetivo general del antiterrorismo? ¿Debería interrumpir las actividades operativas, logísticas y financieras de los extremistas violentos, además de arrestar a los terroristas individuales y derrotar a los grupos a los que pertenecen? Para lograr un equilibrio entre las metas a corto y a largo plazo, los responsables políticos y las fuerzas de seguridad deberían tener presente que la mayoría de grupos terroristas no logran alcanzar sus objetivos estratégicos, pero a menudo consiguen algún éxito táctico en el proceso. Estos casos de éxito parcial parecen sugerir que los terroristas seguirán usando la violencia ilegítima para amenazar, coaccionar e intimidar a gobiernos y sociedades. La identificación de las condiciones estructurales en las que esta táctica tiene éxito o fracasa es, por lo tanto, de gran relevancia política para los estados afectados por dicho fenómeno.

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Notas:

1- En general, los grupos terroristas no sobreviven mucho tiempo, ni son muy letales. David Rapoport (1992) ha argumentado que la duración promedio de los grupos terroristas no supera el año en el 90% de los casos. La Global Terrorism Database proporciona otra estimación y sostiene que el 75% de los grupos terroristas en activo duran menos de un año (LaFree, 2010). Con respecto a la letalidad, algunas bases de datos sobre terrorismo muestran que la mayoría de los grupos terroristas no han provocado muertes (Asal y Rethermeyer, 2008; Sánchez-Cuenca y De la Calle, 2009: 35). La relación entre la longevidad y la letalidad es plausible, ya que los grupos con una vida corta tienen menos oportunidades para matar.

2- La definición de terrorismo se toma de Andrew Kydd y Barbara Walter (2006: 52) y excluye deliberadamente a los actores estatales. Otros estudios críticos sobre el terrorismo (critical terrorism studies) han argumentado que los estados deben ser incluidos en cualquier definición de terrorismo, pero este volumen se centra en el tipo de violencia clandestina cuyo objetivo es obligar a los gobiernos a hacer concesiones políticas. Una discusión sobre las ventajas y desventajas de incluir al Estado en la definición de terrorismo se puede encontrar en Jackson y Sinclair (2012: cap. 3).

3- Irgún (Organización Militar Nacional en la Tierra de Israel); EOKA (Organización Nacional de Combatientes Chipriotas);  FLN (Frente de Liberación Nacional, Argelia).

4- No hace falta decir que la codificación de la variable independiente (el terrorismo) es otro desafío metodológico. La distinción entre terrorismo y otras formas de violencia política –como la insurgencia, la guerra civil y la guerra de guerrillas– es particularmente compleja. Sobre la dificultad de definir el terrorismo, véase English (2009).

 Palabras clave: terrorismo, violencia política, eficacia, estrategia, táctica, antiterrorismo

DOI: https://doi.org/10.24241/rcai.2016.112.1.7