Notes internacionals 238

Los Balcanes Occidentales, el largo y sinuoso camino hacia Europa

Fecha de publicación:
11/2020
Autor:
Bashkim Shehu, escritor y director de la revista "The Bridge"
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La Unión Europea desempeña un papel doblemente relevante en la región a la que hoy se llama Balcanes Occidentales. Junto con la diplomacia norteamericana, ha desarrollado, y sigue desarrollando, una labor de pacificación en los conflictos. Tras varios intentos fallidos por detener la guerra y las masacres en Bosnia-Herzegovina y en Kosovo, la UE acumuló con bastante celeridad dos éxitos sucesivos: en Macedonia del Norte (llamada entonces, Ex República Yugoslava de Macedonia), facilitando en 2001 una solución política al conflicto bélico interétnico, y luego en Montenegro, consiguiendo en 2006 prevenir una colisión entre Podgorica y Belgrado gracias a su trabajo de mediación para un referéndum de independencia bilateralmente acordado entre las dos partes. Actualmente, Bruselas sigue patrocinando e impulsando unas negociaciones entre Serbia y Kosovo para normalizar las relaciones entre ambos países. Mantiene, además, un papel activo en la solución de tensiones políticas internas de alta intensidad, como en Albania entre el partido del Gobierno y los de la oposición.

Otro aspecto relevante, crucial incluso, de la Unión Europea en los Balcanes Occidentales reside en el poder de atracción que ejerce en cada país de la región por la perspectiva de convertirse en miembro de la familia política europea. Al mismo tiempo, Bruselas trata de utilizar este poder en sus intentos de mediación y resolución de conflictos. Y dicha perspectiva está inscrita incluso en el nombre con que se llama actualmente la región: de manera significativa, este nombre, “Balcanes Occidentales”, se convirtió en oficial después de que Rumania y Bulgaria fueran admitidas como miembros de la UE en 2007. En los años anteriores, en cambio, solía llamarse con cada vez más frecuencia “Europa Sudoriental”, evitando el término de “Balcanes”, que conlleva fuertes connotaciones negativas. Ahora, este término ha vuelto, pero con el contrapeso del calificativo “Occidentales”, que alude al supuesto destino de la región. Es la identificación entre nomina y res gracias a los mecanismos del inconsciente: el simbolismo siempre será importante en política. Sin embargo, en gran parte, el atractivo de convertirse en Estado miembro de la UE ya no corresponde a los mismos motivos que en el momento del colapso del comunismo, ya no significa el gran sueño de ser parte del mundo libre occidental. Los motivos que fundamentan lo que se podría llamar europeísmo balcánico ya son otros. 

Paisaje después de la batalla

Pocos meses antes de la caída del Muro de Berlín y del Telón de Acero, en el verano de 1989, el autor de estas líneas, hallándose en exilio interior en un pueblo remoto de Albania, escuchaba en el noticiario de una emisora radiofónica italiana que la Comunidad Económica Europea (como se llamaba entonces lo que iba a ser la Unión Europea) estaba prestando especial atención a Yugoslavia y a Albania, con vistas a ofrecerles asistencia económica, como base de su democratización en un futuro ya bastante próximo. Eran los dos países comunistas europeos que no formaban parte del bloque soviético y ésta parecía ser la razón implícita por la que se les suponía los primeros en pasar al lado occidental. En el caso de Yugoslavia, parecía totalmente comprensible, dado que era el país comunista más cercano a Occidente en todos los aspectos: tanto en lo político como en lo diplomático, en lo económico como en el nivel de bienestar, en la apertura cultural, etc. Albania, en cambio, era todo lo contrario y no se atisbaba ninguna luz de esperanza: todo indicaba que iba a ser el último país en subirse al tren del sueño europeo. Los años posteriores comprobaron que las distancias respectivas de los dos países con la UE no eran muy diferentes, pero no porque la atrasada Albania hubiera atrapado a la adelantada Yugoslavia en la carrera por ser el primero en entrar en Europa. Las expectativas del verano de 1989 no permitían imaginar que, por causa de una guerra, Yugoslavia se quedaría en la cola, ¡junto con Albania! Sin embargo, dos lustros después, Albania y los países que emergieron de la desintegración de la antigua Yugoslavia, con excepción de Eslovenia y Croacia, seguían todavía en la casilla de salida. Esto es lo que hoy día se llama Balcanes Occidentales. En los años posteriores, la región ha ido pacificándose, gracias también al papel activo y de atracción de la Unión Europea, pero arrastrando muchos problemas del pasado.

En Bosnia-Herzegovina, la guerra terminó tras la intervención de la OTAN y los acuerdos de Dayton firmados el 21 de noviembre de 1995, hoy hace 25 años. Pero el arreglo político que surgió entonces no fue más que una solución cortoplacista para poner fin a la guerra y a sus atrocidades, mientras que, en términos de funcionalidad del Estado, demostró ser completamente ineficaz. El país ha quedado dividido según criterios étnicos en dos entidades (Federación de Bosnia-Herzegovina  y República Serbia, conocida como Republika Srpska), separando de ese modo las partes beligerantes pero manteniéndolas formalmente unidas en un mismo Estado, la República de Bosnia-Herzegovina. La Republika Srpska acostumbra a mirar mucho más hacia Belgrado que hacia Sarajevo. Prácticamente un protectorado internacional desde hace un cuarto de siglo, Bosnia-Herzegovina es un Estado inviable, no por falta de recursos humanos y materiales, sino por el arreglo político todavía vigente. La situación económica y social es lamentable. La condición anímica de la sociedad en general, y entre los jóvenes en especial, es de falta de cualquier perspectiva.1 Se está convirtiendo en un Estado zombi.

La guerra en Kosovo acabó tras otra intervención de la OTAN, que desembocó en otro protectorado internacional, y el país se desvinculó de Serbia a todos los efectos. La base jurídica para la gobernanza era, y sigue siendo, una Constitución dibujada sobre la base de las propuestas del enviado especial de la ONU, Martti Ahtisaari. En ella, los derechos de la minoría serbia quedan fuertemente blindados: por ejemplo, siendo el 5% de la población, dicha minoría dispone de un cupo de 20% de los escaños parlamentarios y, además, puede bloquear cualquier cambio constitucional si no se alcanza un consenso con sus representantes. El problema reside en que la interacción entre albaneses y serbios resulta muy escasa. Aunque la colaboración de políticos y funcionarios serbios en las instituciones de Kosovo ha aumentado, los dos principales grupos étnicos viven de espaldas el uno al otro, el ejemplo más significativo sigue siendo la ciudad de Mitrovica, dividida por el río Ibar, con una parte habitada por serbios y otra por albaneses. Belgrado, por su parte, se empeña continuamente en azuzar la tensión interétnica en Kosovo. Éste, mientras tanto, proclamó su independencia en 2008 pero sigue sin obtener pleno reconocimiento internacional: además de Serbia y su potencia patrocinadora, Rusia, algunos países occidentales que participaron en la intervención militar persisten en no reconocer la independencia de Kosovo (entre ellos España, que es un caso de lectura de la política internacional en clave local). Con todo, mucho más impactante en la vida cotidiana de la gente es otro problema interno, el alto nivel de corrupción de la clase política.

En Serbia, poco más de un año después de su última guerra, Slobodan Milošević fue derrocado en las urnas por Vojislav Koštunica, un nacionalista moderado o, por lo menos un no belicista. Parece que en un país donde el nacionalismo tiene raíces muy profundas, el camino hacia la democracia pasa por el nacionalismo moderado. De todos modos, el autoritarismo y la guerra iban cogidos de la mano y, con la caída de Milošević, se cerró (esperemos que para siempre) el capítulo de las guerras en la antigua Yugoslavia. Desde entonces, Serbia ha ido dando tumbos. Se ha producido un acercamiento con la UE, pero plagado de dificultades. Belgrado ha colaborado con el Tribunal Penal Internacional de la Haya y ha entregado a Milošević y otros grandes criminales de guerra pero, al mismo tiempo, muchos políticos y altos cargos del pasado se han reciclado en el nuevo contexto. El caso más destacado es el de Aleksandar Vučić, antiguo ministro de Información con Milošević y actualmente presidente de la república tras muchos años como primer ministro. Si bien después de Milošević se ha producido un cambio en la política exterior serbia, marcado por un acercamiento a Occidente, la actitud de Belgrado no sale de la ambigüedad. Y, como en Kosovo, en Serbia también, la corrupción de la clase política representa un problema muy grave.

Montenegro también ha presenciado un reciclaje similar, sobre todo en el caso de Milo Djukanović, en el poder desde 1991 con distintos cargos, primero como aliado de Milošević, luego como oponente. Sin embargo, a diferencia de Belgrado, la postura de Podgorica se ha mostrado claramente prooccidental. Así, tal vez más que cualquier otro líder balcánico, Djukanović ha sido para Occidente our son of a bitch: Montenegro es el Estado que menos problemas le plantea, y no solo por su tamaño.Internamente, es el país más próspero de la región, o el menos pobre, pero a la vez uno de los más corruptos en su clase política. Finalmente, la corrupción y el nepotismo imperantes llevaron a una rotación de Gobierno: Montenegro celebró el 30 de agosto de 2020 unas elecciones parlamentarias que supusieron la derrota del partido de Djukanovic. Y aunque él sigue en el cargo de presidente de la república, el futuro del país se ha convertido en una incógnita: según se incline hacia Belgrado o Moscú, pueden surgir “perturbaciones tectónicas en toda la región”2.

Albania es otro país muy prooccidental. Después del periodo autoritario del presidente Sali Berisha, que prácticamente aniquiló la institución de elecciones libres, y tras una crisis de fraude financiero, la situación desembocó en un colapso del Estado, abriendo un nuevo capítulo que llevó a varias rotaciones en el Gobierno. Pero, cada vez que se han celebrado elecciones, el bando perdedor se ha negado a reconocer el resultado. Y, si bien cada fuerza política que logra la mayoría lo hace prometiendo erradicar la corrupción, con cada nuevo Gobierno la corrupción ha ido aumentando de manera acumulativa. Desde el punto de vista económico-social, en cambio, el PIB per cápita ha crecido continuamente y la pobreza ha disminuido en términos absolutos. Sin embargo, en términos relativos, la situación de los desfavorecidos ha ido empeorando y la polarización de la riqueza constituye una lacra para la sociedad.

El problema principal de lo que actualmente se denomina Macedonia del Norte ha radicado siempre en la relación entre las dos grandes comunidades étnicas del país, los macedonios eslavos y los macedonios albaneses: según el último censo de 2002, la población se dividía respectivamente entre un 64,2% y un 25,2% de la población total, si bien los albaneses suelen considerar que suponen más del 40%. Estos últimos han contado siempre con una importante representación en el Gobierno pero, en los demás niveles de la estructura del poder y en otras esferas de la sociedad, la realidad es muy distinta. Esta situación culmina en la aparición en 2001 de un movimiento de guerrilla albanesa, pero la crisis se solucionó políticamente a través de una mediación internacional, en la que la diplomacia de la Unión Europea desempeñó un papel muy destacado. El acuerdo de Ohrid, alcanzado en agosto de 2001, reconocía a la comunidad albanesa del país como comunidad nacional, el mismo estatus que el de los macedonios eslavos, y asimismo mejoraba su representación en todos los ámbitos políticos y sociales. Sin embargo, la desigualdad de facto, las actitudes nacionalistas por parte de políticos macedonios y el recelo mutuo entre las dos comunidades, perviven hasta la fecha. 

Estancamiento y cambio

La transición se ha alargado tanto en la región que, tal vez, no cabe considerarla una fase transitoria rumbo a la democracia liberal sino, más bien, un sistema per se, de acuerdo con la concepción del economista húngaro János Kornai sobre los países poscomunistas. En este contexto, resulta difícil valorar en qué medida una serie de novedades, algunas positivas, otras regresivas, ocurridas estos últimos diez años, conseguirán cambiar el fondo de la situación. Uno de esos cambios consiste en los pasos que han dado la mayoría de los países –Montenegro, Serbia, Albania y Macedonia del Norte– hacia la integración en la UE.

Montenegro y Serbia son los más adelantados en este proceso. A Montenegro se le concedió el estatus de candidato en 2010 y en 2012 el Consejo Europeo decidió empezar las negociaciones para que se convierta en país miembro de la Unión. Serbia dio los mismos pasos en 2012 y en 2014 respectivamente. La política de ambos países es europeísta y nacionalista a la vez: la pertenencia a la Unión Europea resulta económicamente provechosa, mientras que el nacionalismo congenia con los sentimientos de la ciudadanía. Y el denominador común de esas dos actitudes consiste en que ambas benefician la continuidad en el poder. Pero existe una diferencia importante entre Montenegro y Serbia. Mientras que el nacionalismo montenegrino o, mejor dicho, el nacionalismo de nuevo cuño, postyugoslavo, de Djukanović y sus seguidores, mira hacia Occidente, desmarcándose de sus afiliaciones históricas que lo vinculaban con Belgrado y con el mundo del paneslavismo, el nacionalismo serbio sigue anclado en el pasado. De modo que su orientación internacional es bifronte: a pesar de la intención de convertirse en Estado miembro de la UE, los vínculos de Serbia con Rusia siguen siendo muy fuertes. Con todo, a falta de mejor opción, Bruselas apoya a Vučić considerándolo como su interlocutor preferido en Belgrado. Occidente cierra un ojo sobre el pasado del presidente serbio y se tapa los dos oídos ante las alabanzas de este último a Slobodan Milošević. Así Vučić aparece como un líder pragmático y un garante de la estabilidad en su país y, por ende, posiblemente en la región. Lo mismo ocurre con otros líderes camaleónicos de la antigua Yugoslavia que el historiador montenegrino, Srdja Pavlović, denomina los estabilócratas.3 El objetivo prioritario de la UE, y de Occidente en general, no es tanto la democracia en los Balcanes como la estabilidad regional, por estar vinculada ésta a la estabilidad europea en su conjunto. Esa es una de las razones por las que Bruselas utiliza su poder de atracción hacia los estados balcánicos en forma de futura adhesión en la Unión Europea.

Otra razón es que, en el último decenio, se ha intensificado la presencia regional de otras dos potencias lideradas por autócratas. La primera es la Turquía de Erdogan, cuyas nuevas políticas están intentando crear y ampliar su esfera de influencia. La otra es la Rusia de Putin, la más agresiva contra Occidente en la región. Y Rusia no solo intenta reforzar sus lazos tradicionales con Serbia, sino que busca también cambiar a su favor el rumbo de otros países, como muestra su implicación en la preparación de un golpe de Estado en Montenegro (que fracasó tras su descubrimiento en octubre de 2016) o  su apoyo al nacionalismo paneslavista en Macedonia. Conviene aclarar que estas dos potencias no están compitiendo entre sí en la región, al mantener sus objetivos claramente separados: Turquía, los países de mayoría musulmana; Rusia, los países de mayoría eslava ortodoxa. Frente a esta situación, Bruselas no puede quedarse pasiva y dejar un vacío que podrían ocupar estas dos potencias.

Naturalmente, la Unión Europea exige una serie de requisitos para la adhesión. Y, entre las condiciones que puso a Serbia, dos están relacionados con el pasado reciente del nacionalismo agresivo de Belgrado. Una de ellas, que consistía en entregar a los principales criminales de guerra al Tribunal Penal Internacional de la Haya para la antigua Yugoslavia, ya se ha cumplido. La otra condición es normalizar las relaciones con Kosovo, o sea, reconocer la realidad actual de Kosovo como Estado independiente. En ese punto Belgrado se muestra muy refractario. Hace ya varios años que se desarrollan negociaciones entre Belgrado y Prishtina, patrocinadas por Bruselas, pero se están alargando o más bien han quedado estancadas y no se ve la luz al final del túnel.

En 2018 algo nuevo sacude la región: una propuesta de intercambio de territorios entre Serbia y Kosovo para que la primera reconozca la independencia de la segunda. Así, la parte norte de Kosovo, donde está concentrada la mayor parte de la población serbokosovar, se cambiaría por el valle de Preševo, territorio de Serbia mayoritariamente habitado por albanokosovares. La propuesta vino desde Belgrado y encontró un eco positivo en el presidente de Kosovo, Hashim Thaçi, y también en una parte de la prensa afín al Gobierno de Tirana. Y fue apoyada no sólo por Rusia, sino también por Donald Trump y Federica Mogherini, entonces representante de la UE para Asuntos Exteriores, como una solución rápida y supuestamente definitiva del problema de la estabilidad en los Balcanes Occidentales. En cambio, Berlín se mostró alarmado y Londres también: dicha solución suponía redibujar el mapa de los Balcanes siguiendo criterios étnicos, a pesar del potencial incendiario que eso implica. Curiosamente, en esos precisos momentos, Steve Bannon, instalado en Europa para implementar su proyecto antieuropeo, se movía entre Belgrado, Prishtina y Pale (capital de la Republika Srpska de Bosnia y Herzegovina). Sin embargo, el plan no prosperó, porque la mayoría abrumadora de la clase política de Kosovo se opuso firmemente a la idea de retocar las fronteras existentes, y el presidente Thaçi se encontró aislado. 

Albania y Macedonia del Norte son los otros dos países que han avanzado hacia la integración europea. El 26 de marzo de 2020, el Consejo Europeo refrendó el acuerdo político para iniciar las negociaciones de adhesión con estos dos países. Una luz verde de los líderes de la Unión que hasta ahora se les había resistido, sobre todo, según el politólogo kosovar Veton Surroi, porque el presidente francés, Emmanuel Macron,  insistía que no era un momento propicio para la ampliación de la UE.

Para Albania, una de las condiciones de adhesión es llevar a cabo una reforma destinada a limpiar su sistema judicial, lo cual se está realizando bajo el auspicio de la Unión Europea y de Estados Unidos. Albania es, con gran diferencia, el Estado más corrupto en una región muy corrupta, según dijo al autor de estas líneas de manera confidencial un alto cargo bien situado para saberlo. Y el hecho de que muchos de los cargos claves en los juzgados y en la Fiscalía fueran adjudicados a personas de confianza del Gobierno anterior, de Sali Berisha, constituye un obstáculo para luchar contra la corrupción de la clase política. A principios de 2019, los partidarios de Berisha, actualmente en la oposición, después de una serie de manifestaciones violentas, boicotearon definitivamente el Parlamento y en junio las elecciones municipales. Lo hicieron exigiendo al Gobierno la convocatoria de elecciones legislativas anticipadas. Pero, según analistas locales, lo que realmente pretendían era desestabilizar el país e impedir la reforma del sistema judicial, que posiblemente llevaría a muchos de ellos delante de la Justicia por asuntos de corrupción. Como consecuencia, el Parlamento albanés quedó prácticamente sin oposición, y todos los ayuntamientos quedaron, después de las elecciones municipales, en manos del partido del Gobierno.

Pero no fue ese el motivo por el que, en octubre de 2019, el Consejo Europeo, o más exactamente el presidente Macron, rechazó la petición de Albania para la apertura de negociaciones de adhesión. Tampoco fue algún otro problema interior del país, ni de su política exterior, y lo mismo se puede decir del rechazo simultáneo a la petición de Macedonia del Norte. Según el politólogo kosovar Veton Surroi, mientras que en Albania hay mucha corrupción entre los funcionarios, en Serbia, un Estado en fase de negociación, hay muchos que están implicados en crímenes de guerra; y en cuanto a Macedonia del Norte, afirma Surroi, el funcionamiento de las instituciones no es peor que el de algunos estados miembros, como Bulgaria y Rumania.

Sin embargo, en Macedonia del Norte han tenido lugar en los últimos años algunos desarrollos positivos. Uno es el acuerdo con Grecia en 2018 sobre el nombre del país, lo que levantó el veto griego para su acceso en la OTAN y en la UE. Otro, fue la destitución del primer ministro Nikola Gruevski en 2016, cuyo discurso nacionalista radical azuzaba las tensiones interétnicas, mientras que su manera de gobernar se caracterizaba por una mezcla de abuso autoritario y corrupción (fue condenado posteriormente pero logró a escapar a Hungría, donde obtuvo el asilo político). Y, a partir de 2017, con el Gobierno de Zoran Zaev empezó una evolución que fue mejorando las relaciones interétnicas: los ciudadanos demostraron estar hartos de las retóricas nacionalistas y comprender que sólo servían para encubrir prácticas de corrupción. 

Los Balcanes Occidentales en tiempos de pandemia

Según los expertos, el virus del Covid-19 se muestra poco propenso a mutaciones, e incluso tiende a corregirlas cuando ocurren. Pero entretanto, la pandemia está produciendo mutaciones en la política mundial y en los Balcanes Occidentales también, demostrándoles a la vez que viven en un mundo globalizado. 

El acuerdo del Consejo Europeo de finales de marzo llegó paradójicamente cuando no se había producido ningún cambio relevante en estos dos países para las condiciones de adhesión. Sin embargo, el contexto de pandemia permitió que potencias rivales para la UE, Rusia y Turquía, se movieran rápidamente para reforzar sus posiciones en la región mediante las ayudas que estaban suministrando a sus respectivos clientes reales o potenciales. Pero, en mi opinión, más que esos movimientos rivales, lo que realmente empujó a los líderes europeos a dar el paso fue el contagio del miedo frente a lo imprevisto y lo desconocido que les estaba alarmando como a todo el mundo.

Otro cambio que trajo la crisis pandémica a los Balcanes Occidentales ha sido la utilización, intencionada o no, de la emergencia sanitaria en favor del ejercicio autoritario del poder. En Albania, por ejemplo, durante el confinamiento, el Gobierno sacó los blindados a la calle e incluso amenazó con usar gas lacrimógeno; después, durante la desescalada, cuando tuvieron lugar unas manifestaciones de protesta por varios motivos, la violencia policial, según denuncian los medios, fue muy desproporcionada. En Serbia también, el presidente Vučić impuso unas reglas del estado de emergencia que tenían fines claramente autoritarios4. La limitación de las libertades es un hecho casi universal durante la pandemia pero, en los países con una democracia precaria o un régimen híbrido, el peligro de rebrotes de autoritarismo es inminente.

Mientras tanto, en plena campaña para la reelección, Donald Trump intentó retomar la iniciativa para intervenir en las relaciones entre Serbia y Kosovo, de espaldas a la Unión Europea. El 4 de septiembre, convocó en la Casa Blanca al presidente serbio Vučić y al primer ministro kosovar Hoti para una reunión que supuestamente traería la normalización definitiva entre los dos estados. Pero lo único significativo que salió, relevante tan solo para Washington, fue la firma de unos documentos para que Kosovo reconociera a Israel, mientras que Serbia desplazaría su embajada a Jerusalén. Todo indica que la iniciativa de Trump tenía más que ver con un intento de mejorar su imagen deteriorada ante las elecciones presidenciales en Estados Unidos que con un interés de mejorar la situación en la región. 

En conclusión, la Unión Europea debería ser más activa respecto a la integración de los Balcanes Occidentales. Es cierto que no se ha producido ningún conflicto violento en la región desde hace casi dos décadas pero Bosnia-Herzegovina sigue siendo un protectorado, mientras que la UE se muestra pasiva como si creyera que esto pudiera continuar para siempre. No menos anormal es la situación de las relaciones entre Serbia y Kosovo y, por ende, el estatus internacional de este último. Las negociaciones entre los dos estados, impulsadas por la UE, lleva años arrastrándose de manera que la situación está prácticamente bloqueada. Es esta parálisis la que ha llevado a la aventura, afortunadamente frustrada, del citado proyecto de intercambio de territorios mediante rediseño de las fronteras sobre bases étnicas. Estos hechos muestran una falta de seriedad preocupante por parte de la UE. A modo de coda, conviene recalcar que el futuro de los Balcanes Occidentales radica en la integración europea: dada la historia reciente y todavía no superada de esta región, la Unión Europea no puede permitirse tener en su corazón una isla rodeada por todas partes por estados miembros. Esta isla no sería como Suiza.

Notas:

1- Adrović, Mediha. “Is it becoming a country of old men?”. The Bridge, n.5, February 2020. https://bridge-magazine.net/?p=756

2- Helsinki Bulletin, N.157.September2020, p. 2. http://www.helsinki.org.rs/doc/HB-No157.pdf

3- Fruscione, Giorgio “After the Nineties: A Never-Ending Political Transition” en The Balkans: Old, New Instabilities, AA. VV. ISPI, Milan, 2020.

https://www.ispionline.it/sites/default/files/pubblicazioni/ispi_report_balcani_2020_0.pdf

4- Véase Helsinki Bulletin, No 155//May2020, publicación del Comité de Helsinki para los Derechos Humanos en Serbia.

Palabras clave:  Balcanes Occidentales, Bosnia-Herzegovina, Serbia, Kosovo, Albania, Macedonia del Norte, Montenegro, UE, ampliación, adhesión, acuerdos de Dayton

E-ISSN: 2013-4428
D.L.: 2013-4428