¿Qué pasa con los vecinos de Rusia?

Fecha de publicación:
04/2017
Autor:
Carmen Claudín, investigadora sénior asociada, CIDOB
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La Concepción de la política exterior de la Federación de Rusia, aprobada por el presidente Vladímir Putin en noviembre de 2016, incluye entre sus principales objetivos “establecer relaciones de buena vecindad con los estados limítrofes, contribuir a la supresión de los focos de tensión existentes y los conflictos en sus territorios, así como la prevención del surgimiento de tales focos y conflictos” (1). ¿Hasta qué punto se ajustan los hechos a esta declaración? Ahora que Siria ha eclipsado a Ucrania, la atención mediática se concentra en las tensiones de Rusia con la Unión Europea y Estados Unidos. Pero no solo de allí provienen las líneas de fractura que Rusia se puede encontrar por el camino. Las tensiones empiezan también en sus propias fronteras.

Belarús y Rusia, la alianza se tambalea

¿Ocupará Rusia Belarús? Esta pregunta –totalmente impensable hace tan solo unos años– con la que titula un artículo (2) Arseni Sivitski, un analista de Minsk, da muestra de las preocupaciones que planean en la capital del país, considerado aún recientemente la “última dictadura de Europa” y el aliado más fiel de Moscú. Cierto es que las relaciones entre Rusia y Belarús nunca han estado exentas de desencuentros pero, desde la anexión de Crimea por parte de Rusia y que Minsk sigue sin reconocer, la distancia entre declaraciones y realidad ha ido creciendo de forma sostenida.

Esta realidad evidencia un deterioro significativo de las relaciones comerciales. En 2016, el volumen del comercio entre los dos países continúa con la tendencia marcada en 2015 que indica un descenso general del 62,7% comparado con 2012, el mejor año en la historia de sus intercambios bilaterales (3). A cambio del alineamiento político de Minsk con Moscú y para garantizar la seguridad del tránsito de sus productos energéticos por el territorio bielorruso hacia el mercado europeo, Rusia, de hecho, ha subvencionado con precios ventajosos la economía bielorrusa, en particular sus necesidades energéticas. Según cálculos de Reuters, los subsidios para la energía rusa a Belarús ascienden a unos 3.0 millones de dólares por año, alrededor de un tercio de los ingresos del presupuesto estatal (4).

En general, el crecimiento económico de Belarús ha sufrido en 2016 el descenso de los ingresos por exportación y la debilidad de la demanda interna. El Banco Mundial prevé que la economía seguirá en recesión en 2017(5). Esta mala situación económica empuja a Lukashenka a diversificar sus socios económicos para contrarrestar su profunda dependencia de Rusia. Tanto más cuanto que Rusia ha ido recortando sus exportaciones de petróleo a Belarús por la disputa entre los dos gobiernos por el precio de crudo, que Minsk quiere rebajar, y por los retrasos acumulados en los pagos debidos. Lukashenka sabe que, si bien su vecino es mucho más poderoso, ambos se necesitan y su interdependencia es muy alta: Belarús, enclavado en el corazón de Europa, es un componente estratégico en la agenda de Moscú y su estabilidad tanto política como económica resulta esencial para el Kremlin. Es este relativo equilibrio de fuerzas con Rusia el que incita a Lukashenka a buscar vías diplomáticas y económicas alternativas para ampliar su margen de maniobra frente a Moscú. Y, desde Crimea, esta política es cada vez más acentuada.

Lukashenka ansía tanto como Putin la continuidad en el poder y, tanto como él, teme la mera idea de una revolución “de colores”. Por ello el argumento de la soberanía e independencia nacional es su principal activo frente a su población, que muestra claras señales de cansancio ante el deterioro de la situación económica. Así, Lukashenka se ha resistido a planes militares rusos como demostró en 2015 su rechazo a la instalación de una nueva base aérea en territorio bielorruso. En Moscú, muchos analistas y políticos expresan su descontento y preocupación por los intentos de Minsk de desplegar una política exterior más multivectorial, en particular en sus relaciones con la UE y Estados Unidos. El hecho de que Bruselas haya doblado su ayuda bilateral a Belarús en 2016 y levantado la mayoría de las sanciones contra Minsk, no ha pasado inadvertido en Moscú. Como tampoco el comentario de Lukashenka durante su encuentro con el encargado de Negocios de la embajada de Estados Unidos, en julio de 2016, al quien declara que “no esconde” su interés por tener unas relaciones mutuamente beneficiosas con Washington porque Minsk, aclara, no tiene “obligaciones hacia otros estados que impedirían nuestra cooperación con EEUU”(6).

Los estudios de opinión pública muestran que, si bien el descontento por las condiciones materiales está creciendo y despertando deseos de cambios, los ciudadanos siguen valorando el statu quo actual. A pesar de estar bajo la influencia de los medios rusos (un 60% los sigue y confía en ellos), ya no consideran que la unión con Rusia sería la mejor opción, como ocurría años atrás. Una encuesta de opinión de junio de 2016(7) muestra que los bielorrusos quieren mantener su independencia: el 54% de los encuestados se declararon en contra de una unión con Rusia y el 24% a favor, cuando hace diez años esta opción era apoyada por la mayoría. En contraste, si en diciembre de 2015, el 53,5% de los encuestados apoyaba la integración con Rusia y el 25,1% la integración en la EU, en julio de 2016 la ratio ha pasado del 42% al 34%. Esta tendencia podría indicar, como plantea Andrew Wilson(8), cierta disposición de los ciudadanos bielorrusos a cambiar el contrato social que tenían con Lukashenka por un contrato de seguridad.

Ucrania, bastante hecho pero mucho por hacer

Balance de las reformas y situación en el Donbás son los dos parámetros fundamentales del desarrollo interno de Ucrania y, por extensión, de la fuerza o debilidad de su posición ante Rusia y ante sus apoyos internacionales. Aunque algunos hablan de estancamiento de las reformas en algunos ámbitos como el sistema electrónico de licitaciones y adquisiciones, el registro abierto de datos estatales o un inicio de descentralización, lo cierto es que se están produciendo avances notables. Pero indudablemente, aún quedan pendientes las reformas de calado de la justicia o de la Administración pública. Mientras eso no ocurra, las recién creadas instituciones dedicadas a la lucha contra la corrupción (la Oficina Nacional Anticorrupción y la Agencia Nacional para la Prevención de la Corrupción) estarán abocadas a la ineficacia. La reforma del sistema judicial, en particular, es crucial para impedir que políticos y funcionarios públicos que no están verdaderamente comprometidos con las reformas –muchos de ellos en el Parlamento y en órganos clave del Estado puedan utilizar los tribunales a su favor, como todavía pasa demasiado a menudo. Muchos piensan que, si bien las reformas citadas y otras han representado un paso adelante importante, algunos responsables del Gobierno, de la administración presidencial y muchos diputados buscan evitar u obstaculizar un cambio real de sistema de poder para resguardar, de hecho, la base de los intereses de los oligarcas.

La situación macroeconómica de Ucrania ha mejorado en 2016. Según un informe del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (9), la economía ucraniana ha vuelto a un crecimiento moderado en 2016. En el primer trimestre, el crecimiento interanual del PIB pasó a ser positivo (0,1%), por primera vez desde finales de 2013 y, en el segundo trimestre, el crecimiento se aceleró hasta un 1,4% interanual. La inflación cayó al 7,9% interanual en septiembre, comparado con un promedio del 48,7% en 2015. El informe considera que la estabilización del tipo de cambio, una demanda interna moderada y políticas fiscales y monetarias prudentes son los factores que explican la desinflación.

Estas señales positivas, sin embargo, aún no se han trasladado en una mejora del nivel de vida y los ciudadanos siguen mostrándose muy pesimistas al respecto. Las encuestas más solventes de opinión pública (10) indican un claro malestar en la población por la falta de progreso en las reformas y la situación económica, en particular salarial. De ahí que la mayoría de la población (62%) piense que el país necesita nuevos líderes pero tan solo el 19% dice saber quiénes podrían ser estos. En el ámbito interno, el 35% de la población está dispuesta a tolerar ciertas privaciones materiales por el bien del éxito de las reformas (de los cuales, 11% “lo que haga falta” y 25% no más de un año); el 55% no lo está (de los cuales, 24% porque no cree en su éxito y el 31% porque sus condiciones materiales ya son insostenibles). En conjunto, el 73% de los encuestados considera que la situación en el país ha cambiado para peor (solo un punto menos que en 2015).

En el frente bélico del Donbás, la situación continúa en un estado de ni guerra ni paz y la cuestión del cumplimiento de los acuerdos de Minsk sigue dividiendo la opinión de expertos, políticos y ciudadanos. Aparecen propuestas alternativas y, como apunta irónicamente el periodista Christopher Miller,“todo el mundo parece tener un plan de paz para Ucrania” (11). La sociedad, por su parte, expresa un claro consenso a favor de la paz pero no a cualquier precio y los acuerdos de Minsk no gozan de su apoyo (solo un 12% a principios de 2017 (12)). La razón principal es que estos dan ventaja a Rusia para imponer condiciones que Kíev, apoyado en esto por el conjunto de la población, considera inaceptables para Ucrania. En la misma línea, la encuesta muestra que, a pesar del desgaste, la orientación europea de la gente no deja de crecer: en diciembre de 2016, el apoyo a una adhesión a la Unión Aduanera, liderada por Rusia, era del 11% (36% en diciembre de 2013) frente al 58% a favor del ingreso en la Unión Europea (47% en diciembre de 2013). Pero el cambio más notable sigue siendo el apoyo a una adhesión a la OTAN que, en un eventual referéndum, se situaría en el 71%. Si el Kremlin buscaba ganarse la opinión pública de Ucrania, o al menos provocar su descontento hacia el Gobierno por la prolongación de un conflicto de baja intensidad, solo ha conseguido reforzar en esta el rechazo hacia Rusia.

Cáucaso: la guerra de los cuatro días

Entre el 2 y el 5 de abril de 2016, estalló un enfrentamiento armado entre Armenia y Azerbaiyán en el enclave en disputa, Nagorno Karabaj, el más antiguo de los conflictos congelados de la ex Unión Soviética. A pesar de las acusaciones cruzadas entre Yereván y Bakú, los expertos declaran que es imposible afirmar qué lado inició las hostilidades. Tras la disolución de la URSS, ese territorio autónomo dentro de Azerbaiyán, poblado por una mayoría armenia, declaró su independencia de Bakú. La escalada de tensión suscitada desembocó en 1991 en una guerra que se saldó con varias decenas de miles de muertos, centenares de miles de desplazados, y que duró hasta 1994, con un acuerdo de alto el fuego enmarcado por la OSCE en el llamado Grupo de Minsk (Rusia, Francia y Estados Unidos). El acuerdo deja sin aclarar el estatuto final del enclave que de facto queda en manos de Yereván. Desde entonces, Azerbaiyán defiende que Nagorno Karabaj es de jure su territorio mientras Yereván solo aceptaría o un Estado independiente o una reunificación con Armenia. Así, como apunta la analista Licínia Simão (13), la singularidad de este conflicto es que presenta una doble dimensión: interestatal -opone a dos estados de la antigua Unión Soviéticay separatista –entre Nagorno Karabaj y Bakú–. Aquí el papel de Rusia es omnipresente aunque formalmente no tiene una vinculación directa.

Por otro lado, las implicaciones regionales también han crecido en cuanto a su alcance y dimensión. Una guerra abierta entre los dos países llevaria con toda probabilidad a una importante implicación de Rusia y Turquía (tradicional aliado de Azerbaiyán) cuyas consecuencias resultan difíciles de determinar pero que, sin lugar a duda, serian únicamente negativas. De hecho, cuando estalló el conflicto, las relaciones entre Moscú y Ankara pasaban por su máximo momento de tensión por el derribo por Turquía de un avión ruso. Tampoco se podría descartar un involucramiento de Georgia, que cuenta en su territorio con minorías de ambos lados. Estados Unidos, la Unión Europea e Irán tendrían también algo que decir. Una escalada bélica en esa parte del mundo pone inmediatamente sobre el tapete el papel de todos estos actores regionales e internacionales y las alianzas que podrían establecer entre sí. Y la sombra de una guerra por delegación (proxy war) emerge ante cualquier alteración del statu quo.

¿Adónde irá Moldova?

El enfrentamiento de abril fue corto pero también el más cruento desde esa guerra, con decenas de bajas en ambas partes. Con ello, volvió a surgir la sombra de una posible contienda de alcance impredecible en el Cáucaso. Debido a la ausencia sobre el terreno de fuerzas de mantenimiento de la paz o de supervisión internacional, la zona representa un vacío de seguridad regional y, en la actualidad, una nueva conflagración tendría un potencial mucho más destructivo que tuvo en los noventa justo al inicio del conflicto (14). En efecto, la militarización de las áreas fronterizas ha aumentado de forma alarmante, en particular en los últimos cinco años. Así, la llamada Línea de Contacto entre ambos países dentro de Nagorno Karabaj se ha convertido en la zona más militarizada de Europa. En este conflicto congelado, el Kremlin ha optado de momento por jugar a dos bandas, al menos en cuanto a militarización se refiere. Según un estudio de SIPRI (15), las importaciones de armas de Azerbaiyán se han incrementado por 249% entre 2005 y 2014.Y si bien Moscú vende armamento a Armenia a precios más bajos y es el garante de su seguridad por ser esta miembro de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva liderada por el Kremlin, es Rusia la que ha exportado el 85% de ese armamento a Bakú.

La crisis política que estalló en 2015, cuando centenares de miles de ciudadanos tomaron las calles en unas protestas de dimensiones inéditas desde la independencia de Moldova, alcanzó su punto álgido en las elecciones presidenciales de octubre de 2016, las primeras por sufragio universal, con la victoria de Ígor Dodón, el candidato considerado prorruso. Con un 52,2% de los votos emitidos, Dodón, líder del Partido de los Socialistas (a su vez, escisión del Partido Comunista) se impuso frente al 47,82% de su rival, Maia Sandu. Apoyada por los sectores liberales y conservadores europeos, esta se presentaba con un programa anticorrupción que no logró convencer a los electores.

2016 se abrió con más protestas en la calle de la capital, Chisinau. Al descontento ciudadano, debido al deterioro económico y a los escándalos de corrupción de dirigentes que se declaran europeístas, se había sumado la propuesta para el cargo de primer ministro del oligarca más destacado del país,Vladímir Plajotniuk, metido en política con el Partido Democrático, miembro de la coalición en el poder, Alianza para la Integración Europea.

La magnitud del descontento llevó al entonces presidente moldavo, Nicolae Timofti, a rechazar esta candidatura por no satisfacer los “criterios de integridad” que requiere la Constitución(16). Sin embargo, Pilar Bonet(17) recoge que, para muchos observadores, la victoria de Dodón responde a los intereses del oligarca, que tras “apoderarse del país” tiene la intención de sacar partido a la vez de Moscú y de Bruselas.Tanto más que, en el sistema político moldavo, el presidente no detenta grandes poderes. Así la búsqueda del equilibrio entre Rusia y la UE podría ser la tónica de la Moldova postelectoral, probablemente más que el simple giro de 180 grados hacia Moscú.

En el núcleo de la crisis política, se encuentran la incapacidad y la falta de voluntad política de las élites en el poder para llevar a cabo las reformas imprescindibles para modernizar y democratizar el país. A ello se ha sumado, el deterioro económico que ha sufrido Moldova debido al embargo sobre su principal fuente de exportación y riqueza, el vino y la fruta, que decretó Rusia en 2014 tras la firma por Moldova del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

Todo ello ha llevado a una gran parte de la opinión pública a considerar a los proeuropeístas como responsables del deterioro económico y de la corrupción rampante. Según un sondeo publicado por el Instituto de Política Pública moldavo (18), un 41,3% se declara a favor de la adhesión a la UE mientras un 52,7% apoyaría la adhesión a la Unión Aduanera (Rusia-Belarús-Kazajstán). Las respuestas indican claramente que las fuentes del descontento son político-económicas: el 74,3% de los encuestados se declaran insatisfechos con la lucha contra la corrupción, el 76,4% con las pensiones y el 73,4% con los salarios.

Además de esta situación y de la población prorrusa de la franja del Transdniéster (otro de los conflictos congelados del área postsoviética), Rusia goza de otro importante apoyo dentro de Moldova, a saber el territorio autónomo de Gagauzia, poblado por unas 160.000 personas de religión cristiana ortodoxa y de lengua túrquica. Gagauzia ha sabido jugar hábilmente la carta rusa y la turca para sus intereses(19). En un referéndum consultivo, realizado en febrero de 2014, un 98% de votantes optaron por estrechar la relación con la unión aduanera euroasiática mientras un 97% se pronunciaron en contra de una mayor integración en la UE.Y, como apunta también Pilar Bonet en su crónica, “Moscú practica una política selectiva que premia la fidelidad. Así por ejemplo, continúa importando mercancías de Gagauzia” mientras sigue boicoteando a Chisinau.

No puede sorprender pues que, tras los comicios, el viceprimer ministro ruso, Dmitri Rogozin, se haya alegrado de unos resultados que, subraya, habrán “enfurecido a los partidarios de la integración con la UE” (20). El mismo analista que recoge el comentario de Rogozin señala sin embargo que conviene recordar que el 50% del presupuesto de Gagauzia está garantizado por el Estado moldavo. De ahí que las aspiraciones separatistas de Gagauzia dependerán, en última instancia, del alcance que querrá dar Rusia a su apoyo económico y político.

En conclusión, una vecindad supeditada

El Kremlin juega con las necesidades de seguridad (Armenia, donde la inclinación proeuropea es, sin embargo, muy marcada) o de apoyo económico (Belarús) o de abastecimiento en armamento (Azerbaiyán) de sus vecinos postsoviéticos. Allí donde su control directo se ha quebrado (Ucrania) puede utilizar, como en el Donbás, el argumento de la defensa de las minorías rusas, esparcidas en todo el territorio de la antigua URSS, o independizar a territorios dentro de un país (Georgia) o alimentar la aspiración a la independencia de minorías no rusas en otro (Moldova).Y ello viniendo de un poder que ha aplastado con sangre aspiraciones similares en Chechenia o que silencia cualquier veleidad en la misma dirección, como podría ocurrir en Tatarstán.

Vladímir Putin quiere mantener el statu quo allí donde eso le permite garantizar su papel de árbitro en última instancia. Pero allí donde ese statu quo peligra, la subversión de la situación interna es la respuesta elegida, apoyada por los medios rusos, como en Ucrania y como teme ahora Belarús. Prueba de ello es que la Unión Eurasiática, diseñada por el Kremlin, no ha conseguido ningún nivel de integración apreciable: los intercambios de los socios, excluida Rusia, son mínimos y las ventajas económicas para estos insustanciales. En cambio, la dependencia de todos ellos hacia Moscú ha crecido. No solo con la Unión Europea tiene problemas Rusia. Estos se están acumulando también en su vecindario inmediato. El Kremlin debería prestar mayor atención a lo que pasa allí bajo la superficie.

Notas:
1. Concepción de la política exterior de la Federación de Rusia (aprobada por el presidente ruso, Vladímir Putin, el 30 de noviembre de 2016). Ministerio de Asuntos Exteriores, 01.12.2016. Disponible online.
2. Sivitski, Arseni.“Will Russia occupy Belarus in 2017?”. Belarus Digest, 29 November 2016. Disponible online.
3. Pankovski, Anatoly.“Belarus and Russia: From brotherhood to alliance”. BelarusianYearbook, 2016. Disponible online.
4. Russia reminds wayward ally Belarus of its economic muscle. Reuters Jul 7, 2016. Disponible online.
5. Competitiveness and Productivity of Enterprises Underpins Future Economic Growth in Belarus.World Bank, December 12, 2016. Disponible online.
6. Alexander Lukashenko meets US Charge d’Affaires in Belarus Scott Rauland. Belarusian Television Channel CTV. July 2016. Disponible online.
7. The Most Important Results of the Public Opinion Poll in June 2016. Independent Institute of Socio-Economic and Political Studies (IISEPS). Disponible online.
8. Wilson, Andrew. Belarus: from a Social Contract to a Security Contract? 2016 Annual London Lecture on Belarusian Studies. Disponible online.
9. Transition Report 2016-17 (Ukraine). EBERD, 2016. Disponible online.
10. 2016: public opinion of Ukraine. Ilko Kucheriv Democratic Initiatives Foundation, 29.12.2016.Disponible online.
11. Miller, Christopher. Everyone Seems To Have a Peace Plan for Ukraine. RFE/RL, February 23, 2017. Disponible online.
12. “Public opinion on The Future of Occupied Territories in the Donbas”. Focus on Ukraine, Ilko Kucheriv Democratic Initiatives Foundation, February 13-19, 2017. Disponible online.
13. Simão, Licínia.“The Nagorno-Karabakh redux”. Alert 28. European Union Institute for Security Studies (EUISS), June 2016. Disponible online.
14. Melvin, Neil John and Klimenko, Ekaterina. Shifting conflict and security dynamics in the Caucasus:The role of regional powers. SIPRI, 1 June 2016. Disponible online.
15. Wezeman, Pieter D. and Wezeman, Siemon T.“Trends in International Arms Transfers, 2014”. SIPRI Fact Sheet, March 2015. Disponible online.
16. Nicolae Timofti rejects candidacy of Vlad Plahotniuc for the post of PM. Anticoruptie.md, 03.01.2016. Disponible online.
17. Bonet, Pilar.“El acercamiento a Moscú gana terreno en el este de Europa”. El País, 14.11.2016. Disponible online.
18. Barometrul de Opinie Public. Institul de Politici Publice, Republica Moldova, Aprile 2016. Disponible online.
19. Hardy, Elle.“How Gagauzia, a tiny corner of Moldova, became the front line in Erdogan and Putin’s war for influence”. International Business Time, 10.08.2016. Disponible online.
20. Całus, Kamil.“Gagauzia: growing separatism in Moldova?” OSW Commentary, 10.03.2014. Disponible online.

Palabras clave: Energía; Europa; Orden Internacional; Rusia