Anuario internacional CIDOB 2021

UE: ¿más integración y más estrategia para salvar las crisis futuras?

Data de publicació:
07/2021
Autor:
Pol Bargués, investigador principal, CIDOB; y Héctor Sánchez Margalef, investigador, CIDOB
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La Unión Europea (UE) afronta una vez más un escenario de presente y de futuro difícil. Como ya ocurrió durante la tormenta financiera de hace más de una década, la reciente crisis sanitaria –y sus severas consecuencias económicas y sociales– no se originó en el viejo continente. Sin embargo, la sacudida de la COVID-19 ha sido especialmente dura en los países de la UE y, en particular, en aquellos que ya sufrieron las peores consecuencias sociales y económicas de la crisis de 2008. El 2021 no será aún el año de la recuperación completa. Sin embargo, la aprobación de los fondos de recuperación europeos, así como la campaña de vacunación coordinada desde la propia Comisión Europea, sentarán las bases de una esperanzadora recuperación. En este contexto crucial, los europeos deberán preguntarse si los esfuerzos deben encaminarse a recuperar cuanto antes la vieja normalidad o, por el contrario, avanzar hacia el aún impreciso escenario de la nueva normalidad. En este sentido, ¿podrá la COVID-19 ser el catalizador para imaginar y proyectar una nueva UE, tanto en su dimensión interna como en su proyección global exterior?. 

Con vistas a analizar de manera amplia los retos que enfrenta la Unión Europea en el futuro inmediato, el presente artículo está dividido en dos partes: la primera, aborda la dimensión interior y los retos que emergen de los estados miembros y las dinámicas internas de la propia UE. Posteriormente, el análisis se centra en la dimensión exterior y los retos más allá de las fronteras de la Unión, con el objetivo perenne de alcanzar la autonomía estratégica, en un contexto cada vez más marcado por la rivalidad antagónica entre las grandes potencias del sistema internacional. 

La UE pos-Brexit y pos-Merkel 

El 31 de diciembre de 2020 fue el último día de vigencia del período transitorio que aún vinculaba al Reino Unido a la UE y, por lo tanto, un día después, y con el nuevo año, entró en vigor el acuerdo que regula ya formalmente la relación futura entre ambos. Más allá de las convenciones legales, la UE está obligada a considerar las múltiples implicaciones del hecho que el Reino Unido se haya convertido en un tercer país; en primer lugar, sobre la naturaleza de la relación que se abre a partir de ahora ¿se convertirá Reino Unido en un vecino incómodo? De momento sí, tal y como se desprende de la polémica surgida a raíz de la distribución y la exportación de vacunas, que condujo a la solicitud de activación del Artículo 16del Protocolo de Irlanda del Norte. Londres lo aprovechó para pedir una renegociación del acuerdo entre el Reino Unido y la UE, evidenciando así una escalada de tensión, tanto entre Reino Unido y la UE como en la provincia irlandesa, que sienta un inquietante precedente. La pandemia, además, podría alimentar la competencia desleal entre ambos, tanto a nivel de dumping fiscal como de dopaje empresarial, a pesar de que existen mecanismos previstos en el acuerdo de relación futura para evitarlo. Al otro lado del canal, el Brexit ha dejado un Reino Unido menos unido y las demandas nacionalistas se mantendrán, si no es que aumentan, en Gales e Irlanda del Norte, pero muy especialmente, en Escocia. La UE no se entrometerá en los asuntos internos de su ahora vecino, pero llegado el caso, ¿permitiría la entrada de estos territorios a la Unión? Un análisis del acuerdo que regula las relaciones futuras con el Reino Unido sugiere la posibilidad de mantener relaciones bilaterales con la UE de un modo distinto al que ya se aplica con Noruega, Suiza o Ucrania, lo que abre también la puerta a ser imaginativos acerca de otros posibles encajes, por ejemplo, con los Balcanes Occidentales. 

Si debemos reseñar un hito que suponga un antes y un después en el proceso de integración europea, este es, sin duda, la aprobación de los fondos de recuperación NextGenerationEU. Más allá del debate acerca de si la emisión de deuda común por parte de la Comisión Europea –que se financiará con recursos propios– es o no un momento hamiltoniano2, lo que resulta innegable es que NextGenerationEU ha roto dos tabús: el de emisión de deuda a gran escala, y el de las transferencias directas a fondo perdido para hacer frente a choques económicos asimétricos. Estos hitos de la integración europea pueden ser la base para completar la Unión Económica y Monetaria, incluyendo una fiscalidad y un presupuesto comunes. Quizá haya llegado también el momento de repensar las normas sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997). Reactivarlas demasiado pronto –se encuentran suspendidas desde marzo de 2021– y, especialmente, en su estado actual, sería contraproducente para la salud económica del continente, de acuerdo con la opinión de algunos estados miembros. 

Dado que la UE se mueve al compás que marca Alemania, para resolver estas cuestiones habrá que esperar al resultado de sus elecciones federales de finales de septiembre de 2021, y la llegada al poder de un nuevo o nueva canciller tras 16 años de Angela Merkel. Mientras duró la búsqueda de un candidato para la Unión (como se llama a la alianza entre la CDU y la CSU), solventada en la figura de Armin Laschet –no sin disputa, se abrieron interesantes debates en Alemania como el de la conveniencia o no de seguir atados a la regla de oro del Schwarze Null,es decir, la del déficit cero en su equilibrio presupuestario, con sonadas disensiones incluso dentro de la propia Unión3. En la carrera electoral, los Verdes se perfilan como posibles compañeros de coalición o incluso como posibles ganadores, y para ellos esta norma quizás no sea tan sagrada, menos aún ante la actual situación económica de la UE, donde parece que se ha vuelto a abrazar, de momento, el espíritu del keynesianismo. Las divergencias a este respecto entre los conservadores pueden tomarse como un primer paso hacia un debate genuino que, junto a una posible revisión de las normas del Pacto de Estabilidad, supondría un cambio de paradigma a nivel europeo. Con todo, tampoco es descartable imaginar un gobierno sin la CDU-CSU, aquejada por crisis internas y el desgaste de 16 años en el poder. 

Las elecciones en los Países Bajos, celebradas en marzo de 2021, fueron menos mediáticas pero sus resultados también tienen implicaciones para la UE y permiten extraer diversas lecturas: en primer lugar, los peores resultados de la derecha radical de Geert Wilders han llevado al partido hasta la tercera posición, perdiendo votos y escaños, aunque la suma del total de formaciones que comparten su ideología aún les permita condicionar la agenda política y mediática. En segundo lugar, La Haya liderará a los países del norte de Europa –los conocidos como frugales, en el debate de hasta cuándo deben estar suspendidas y si deben reformarse las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los países del norte se muestran especialmente reacios a modificar las normas o mantenerlas suspendidas mucho tiempo si ello conlleva asumir más deuda pública. Además, desconfían acerca de si esto debe alcanzarse a través de la reforma de los tratados, más aún si ello se acompaña de demandas de más integración, apoyadas desde el sur, como pueden ser un presupuesto único para el euro o un ministro de Finanzas europeo. Los electores han renovado la confianza en el primer ministro Mark Rutte, que pese a todo salió reforzado de los comicios. Sin embargo, la formación de gobierno entraña más dificultades. Sus socios de gobierno, los democratacristianos del CDA, se vieron superados por el partido liberal progresista D66 que se convirtió en fundamental para la constitución del ejecutivo. Este partido tiene, en principio, una actitud más constructiva en los temas europeos y, por tanto, visiones diferentes acerca de la UE –como la de Mario Draghi– pueden tener más eco con el nuevo gobierno holandés de esta legislatura que con el de la anterior. 

En Italia, la no-elección que ha catapultado a Mario Draghi como primer ministro en febrero de 2021 –a tenor de la dimisión de su antecesor y el encargo expreso por parte del presidente de crear un gobierno de unidad– tiene, principalmente, dos lecturas. La primera es que su nombramiento express da argumentos a los que defienden que la pertenencia a la UE conlleva aceptar un déficit democrático y que los líderes de los estados miembros no siempre son elegidos por los ciudadanos, sino que vienen impuestos. En este sentido, la llegada de un exbanquero –aunque su responsabilidad fuera en el Banco Central Europeo, es una confirmación de esta realidad. Es ya la segunda ocasión en tiempos recientes que el gobierno italiano es puesto en manos de un tecnócrata en un momento de crisis sin precedentes. Y quizá lo más sorprendente sea que su elección ha generado un apoyo casi unánime entre los partidos italianos, incluidos la Liga de Mateo Salvini y el Movimento 5 Stelle (M5S). En el caso de Salvini, es posible apreciar una moderación de su discurso respecto a la pertenencia a la UE, aunque siga buscando la consolidación del eje Roma-Budapest y su traducción en un grupo parlamentario en el Parlamento Europeo que agrupe a los partidos a la derecha del Partido Popular Europeo. Ahora que Fidesz ha sido forzado a abandonar el PPE (grupo parlamentario y partido), semejante movimiento pondría más presión sobre el PPE, y podría debilitar el papel de liderazgo que se le presupone en la Unión en la era pos-Merkel.

La segunda lectura del nuevo gobierno Draghi está relacionada con el liderazgo en la Unión. Después de Merkel, quizás sea la personalidad europea que más ha contribuido –con claroscuros– a la integración y supervivencia de la Unión en los últimos años. Con el liderazgo de la UE en disputa, hay quienes creen que el italiano podría ejercer este papel (teniendo en cuenta que Emmanuel Macron luchará por la reelección en abril de 2022). Su visión de la UE seguramente coincida más con la del francés que con la de Merkel: en su discurso inaugural ante el Senado, por ejemplo, Draghi defendió la necesidad de un presupuesto común para el euro con el que apoyar a los países en recesión. No hay duda de que Italia vuelve al tablero europeo como país a tener en cuenta para el futuro de la UE. La capacidad de Draghi para tender puentes con otros actores políticos que compartan agenda, con Francia y España como casos más obvios, puede impulsar este cambio de paradigma. La capacidad de hacer reformas será la medida de su credibilidad y eficacia, y el output legitimacy quizás sea el modo más sencillo de subsanar el déficit democrático al que se ha sometido últimamente a los ciudadanos italianos. 

Finalmente, el camino que ha de emprender la UE ni debe ni puede ser decidido solamente por los líderes de los estados miembros. La Conferencia sobre el Futuro de Europa (aplazada en 2019, y en curso desde el 9 de mayo de 2021 hasta la primavera de 2022) fue una promesa de la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen. Su objetivo es relanzar el proyecto europeo –una vez consumado el Brexit, involucrando el máximo número de ciudadanos en una discusión abierta y sin tabúes. Las conclusiones de la Conferencia no serán vinculantes, pero sí darán un mandato claro a los jefes de estado y de gobierno y a las instituciones europeas sobre qué camino seguir. La pandemia la pausó al no poderse celebrar encuentros presenciales y, poco a poco, fue bajando puestos entre las prioridades de las instituciones, principalmente del Consejo Europeo. No así de la sociedad civil y el Parlamento Europeo, que ven en la Conferencia una buena oportunidad de relanzar el proyecto europeo. 

La Conferencia tratará, como mínimo dos ejes: el primero, la reforma institucional de la Unión (tratados, listas transnacionales, iniciativa legislativa para el Parlamento, Spitzenkandidaten, etc.); y el segundo referente a las políticas públicas que la UE debería implementar, desde la gestión de fronteras y la política exterior, hasta la seguridad social o el estatuto del trabajador del siglo xxi; incluyendo también las transiciones verde y digital y otros temas como la democracia, los valores europeos, o las reformas fiscales. Sin embargo, la Declaración Conjunta de las instituciones, que indica el camino a recorrer de la Conferencia, rebajó las expectativas. Por un lado, los estados miembros se han negado a ceder el mando de la misma por el riesgo que el proceso de la Conferencia escape a su control. Por tanto, el sistema de gobernanza de la Conferencia recae en todas las instituciones, y en ninguna en exclusiva; las decisiones deberán tomarse por consenso y el ejercicio estará a merced de los intereses de los estados. Y, por otro lado, ello puede lastrar la ambición y el alcance de las conclusiones, ya que los estados miembros no quieren que estas sean ni particularmente exigentes ni vinculantes. De hecho, se espera que el resultado final sea un informe que el comité ejecutivo de la Conferencia presentará al Consejo Europeo. Se aleja así el fantasma de una posible Convención. El problema es que, con el proceso y el resultado de la Conferencia sobre el Futuro de Europa en las manos de los estados, el propio ejercicio democrático se desvirtúa. Sea como fuere, debería estar también en manos de los ciudadanos y ciudadanas de la UE decidir qué rumbo quieren para la Unión en el futuro próximo.

Autonomía estratégica para resistir incertidumbres y antagonismos 

Una vez abordados los retos internos de la Unión es preciso pues interrogarnos por los retos que vendrán de más allá de sus fronteras, y que cada vez más son factores de división interna, que tensionan el debate político doméstico. Una percepción creciente entre los observadores de la política exterior europea es que la Estrategia Global de 2016 de la Unión Europea, que pivotaba en torno a la idea de fortalecer la resiliencia de los estados y las sociedades del vecindario este y sur de la Unión, es demasiado blanda y ambigua para el escenario que se vislumbra de unas relaciones internacionales marcadas por la creciente rivalidad entre las grandes potencias. Con el propósito de favorecer la resiliencia de los vecinos, la UE persigue procesos de cooperación largos, diálogos amplios con el conjunto de la sociedad y mucha diplomacia, pero pierde la posibilidad de actuar con determinación e influencia. Fue precisamente pensando en ello, que Ursula von der Leyen inició su mandato en 2019 con la promesa de crear una “Comisión geopolítica”. Un año después, y tras el impacto de la pandemia esta promesa es, cada vez más, una necesidad urgente.  

El impacto de la COVID-19 ha acelerado tendencias ya existentes en las relaciones internacionales, agudizando algunas dinámicas peligrosas, como por ejemplo la cada vez más tensa relación entre Estados Unidos y China, a la que se suman nuevas capas de complejidad y de disrupción en sociedades afectadas por conflictos violentos, como en Libia, Sudán del Sur, Siria, Ucrania o Yemen. También asistimos a un aumento de las desigualdades sociales y económicas (dentro de y entre los países), y a un repunte de la inseguridad alimentaria. En el contexto de la pandemia, han aflorado posiciones nacionalistas, que cuestionan respuestas multilaterales y de cooperación, y legitiman la contestación y el proteccionismo, por ejemplo, apelando al cierre de fronteras, castigando a las minorías o politizando la distribución de la vacuna. 

Este mundo complejo, dominado por la incertidumbre y el antagonismo, ha llevado al alto representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Común y vicepresidente de la Comisión Europea, Josep Borrell, a enfatizar la necesidad de un giro más pragmático y realista en la acción exterior de la Unión. Del mismo modo que Von der Leyen y su empeño en crear una Comisión geopolítica, Borrell defiende más realismo y osadía para lidiar con las grandes potencias: “Los trastornos geopolíticos que estamos presenciando hoy subrayan la urgencia con la que la Unión Europea debe encontrar su camino en un mundo cada vez más caracterizado por la política del poder duro. Los europeos debemos ajustar nuestros mapas mentales para lidiar con el mundo tal como es, y no como desearíamos que fuera”4

Para poder realizar este giro realista es clave el concepto de autonomía estratégica, que permitirá a la UE pensar y actuar de acuerdo con sus valores e intereses5. A pesar de que este concepto ya ha sido utilizado en los marcos de otras políticas de la Unión (generalmente en relación con la necesidad de aumentar la capacidad en defensa militar y así poder actuar, si fuera necesario, fuera del paraguas de la OTAN), el alto representante la aplica a todos los ámbitos. Además de ser autónoma en defensa, la UE debe serlo también en ciencia, energía, tecnología, digitalización o salud, para poder encontrar un equilibrio entre “cooperar con los demás siempre que sea posible y actuar solos cuando sea necesario"6. Cuanta más autonomía estratégica, en general, mejor. Para desarrollar esa autonomía, la UE debe buscar la cohesión interna y al mismo tiempo actuar estratégicamente en política exterior. La conquista de estos dos espacios, el interior y el exterior, es un proceso largo y ambicioso, lleno de retos de compleja solución. 

El primer paso para adquirir autonomía estratégica en todos los ámbitos políticos y evitar la dependencia respecto a otros en los asuntos mundiales es volver la mirada hacia el interior, con el fin de lograr una mayor cohesión y cooperación entre instrumentos, instituciones y estados miembros. De todos es bien sabido que existen diferencias meridianas en la visión sobre política exterior que tienen los 27. En la crisis entre Ucrania y Rusia que empezó en 2014, por ejemplo, existen numerosas desavenencias: sobre si deben aplicarse sanciones más estrictas a Moscú y enfriar relaciones o, por el contrario, si la UE debe cooperar más en áreas clave como la energía; sobre si el conflicto es una mera agresión rusa o un conflicto entre dos partes; sobre las acciones militares del gobierno de Ucrania en el este; o sobre si Ucrania debería integrarse a la OTAN y la UE. 

También existen diferencias sobre cómo debe ser el proceso de integración de los países de los Balcanes, y, en este contexto, a pesar de que la UE sea quien supervise el diálogo de normalización de las relaciones entre Serbia y Kosovo, todavía hay cinco estados miembros que no han reconocido oficialmente a Kosovo como estado independiente (Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumanía). Y el problema de fondo es que los gobiernos de los estados miembros y sus intereses y perspectivas cambian. El auge de partidos populistas o de extrema derecha ha condicionado el debate europeo en política exterior, debido a que estas formaciones quieren alejar a la UE de sus principios y valores liberales7

Para evitar el bloqueo de estados miembros, Borrell sostiene reiteradamente que la mayoría de las acciones de política exterior deberían ser decididas por mayoría cualificada, y no por unanimidad, como ocurre hasta ahora. Al mismo tiempo, para el alto representante uno de los mayores retos es definir una “brújula estratégica”, es decir, determinar cuáles son los desafíos y riesgos a los que se enfrenta la UE, analizarlos conjuntamente, y tratar de operacionalizar respuestas comunes8. Sin un lenguaje común sobre la naturaleza de las crisis y las amenazas, no hay defensa posible. 

El segundo paso para construir la autonomía estratégica de la UE es el compromiso de actuar globalmente. La autonomía estratégica, mal entendida, podría implicar el repliegue en uno mismo, un gesto defensivo, unilateral, una retirada de la cooperación internacional. Sin embargo, lejos de aislarse del resto, la UE busca convertirse en un actor global, aumentando su participación en la resolución de crisis y conflictos. Así, el jefe de la diplomacia europea quiere más compromiso para combatir el terrorismo y la inestabilidad en el Sahel, para ayudar a la resolución de la crisis en Siria, para dialogar con Rusia con el fin de resolver los conflictos en Nagorno-Karabaj, Belarús o Ucrania, para restablecer el diálogo entre Estados Unidos e Irán, o para reajustar las relaciones con China. También son prioritarias las alianzas estratégicas con África y con Asia, con las que se pretende cooperar horizontalmente en cuestiones de comercio, cambio climático, desarrollo y recuperación pos-COVID-19, así como en materia de seguridad y migración. La UE también ha dado apoyo a iniciativas como COVAX, para proveer a los países en desarrollo de las vacunas contra la COVID-19, o reforzar acuerdos multilaterales para combatir el cambio climático, o cooperar en la región del Ártico, afectada tanto por los efectos dramáticos del deshielo como por la competición de recursos por parte de las grandes potencias9. El contrario de la autonomía estratégica, como recuerda a menudo el alto representante, es la "complacencia", el descuido del deber y la acción. 

Sin embargo, las acciones hacia el exterior a menudo conllevan desilusiones. Por mucho que la UE pretenda ganar mayor autonomía a través de la acción, el mundo multipolar actual tiene unos frágiles equilibrios de poder. Un claro ejemplo es la relación entre la UE y Rusia, que está bajo mínimos. El viaje diplomático del alto representante a Rusia en febrero, para reconstruir el diálogo y relanzar la cooperación entre Bruselas y Moscú, se vio mermado cuando Borrell criticó la detención y encarcelamiento del líder opositor Alexei Navalny. El ministro de Exteriores ruso, Sergei Lavrov, respondió con duras críticas a la UE –se refirió a su hipocresía y su arrogancia de entrometerse en asuntos domésticos de otros­­– además de expulsar a diplomáticos de la UE por participar en las protestas contra el gobierno. El viaje se leyó en la prensa como “desastroso”, un ejemplo no solo de las malas relaciones entre la UE y Rusia, sino de la pérdida de autoridad de la UE y de las tensiones geopolíticas que condicionan las relaciones internacionales. Por último, respecto a EEUU, aunque la entrada de Joe Biden en la Casa Blanca podría ayudar a suavizar las rivalidades entre las grandes potencias y apostar por mayor cooperación con Europa, las crisis del orden liberal y del multilateralismo parecen endémicas.     

Conclusiones 

La Unión Europea sigue en la disyuntiva de centrarse en superar las crisis inmediatas o embarcarse en una reflexión más profunda que asiente las bases del proceso de integración europea como respuesta a futuras crisis. La inmediatez no debería ser un impedimento para poder reflexionar sobre el largo plazo. Por eso, al tiempo que debemos felicitarnos por algunos esperanzadores avances, como la puesta en marcha del NextGenerationEU y atender a las urgencias de la pandemia, debemos también mirar más allá, y focalizarnos en la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Con vistas a este futuro, es vital repensar su acción exterior, precisamente en un momento en que las relaciones internacionales parecen hostiles al orden liberal, al multilateralismo y al compromiso entre las partes. Para ello, es clave alcanzar la citada autonomía estratégica, como una prerrogativa que permita a la UE ganar en relevancia y convertirse en el catalizador de acuerdos globales tanto en la resolución de conflictos y crisis como en la lucha contra el cambio climático y otros retos comunes futuros.   

Referencias bibliográficas: 

Borrell, J. “Embracing Europe’s Power”. Project Syndicate, 8 de febrero de 2020(a). Accesible en línea: https://www.project-syndicate.org/commentary/embracing-europe-s-power-by-josep-borrell-2020-02?barrier=accesspaylog 

Borrell, J. “European Strategic Complacency Is Not an Option”. A Window on the World-Blog by HR/VP Josep Borrell, 13 de noviembre de 2020(b). Accesible en línea: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/88782/european-strategic-complacency-not-option_en 

Borrell, J. “What European Foreign Policy in Times of COVID-19?”. Groupe d’Études Géopolitiques, 14 de diciembre de 2020(c). Accesible en línea: https://geopolitique.eu/en/2020/12/14/borrell-doctrine/ 

Borrell, J. “Making the EU a Global Player“. A Window on the World - Blog by HR/VP Josep Borrell, 2 de febrero de 2021. Accesible en línea: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/93220/making-eu-global-player_en 

Cadier, D., y Lequesne, C. “How Populism Impacts EU Foreign Policy”. EU-LISTCO Policy Paper Series, n.º 8. Barcelona: CIDOB (Barcelona Centre for International Affairs), noviembre de 2020. 

Chazan, Guy. “Top Merkel aide under fire after call for debt limit to be suspended”. Financial Times, 26 de enero de 2021.

Notas:

1- El Artículo 16 permite anular unilateralmente partes del protocolo de Irlanda del Norte. De esta manera, la Comisión pretendía establecer controles sobre la exportación de vacunas de territorio de la UE a terceros países a través de la frontera entre Irlanda y la provincia británica de Irlanda del Norte.

2- N. del E.: el citado “momento hamiltoniano” hace referencia a la decisión promovida tras la Guerra de Independencia de los EEUU por el entonces secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, de mutualizar las deudas de guerra de los diversos estados para conseguir mejores condiciones, apuntalando así la idea federalista de un gobierno central fuerte.

3- El jefe de gabinete de Merkel, Helge Braun, se pronunció en el sentido de suspender la regla del déficit cero y, aunque fue desmentido inmediatamente por el nuevo líder del partido, Armin Laschet, el hecho de que Braun fuese tan cercano a la canciller no es baladí. Véase Chazan, 2021.

4- Véase Borrell 2020a.

5- Véase Borrell 2020b.

6- Véase Borrell 2020c.

7- Véase Cadier and Lequesne, 2020.

8- Véase Borrell 2020b.

9- Véase Borrell 2021.