Renegociar América del Norte

Data de publicació:
07/2018
Autor:
Laia Tarragona, Analista de política exterior norteamericana
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El balance y el análisis del primer año de Donald Trump como presidente de Estados Unidos es imprescindible para dar cualquier valoración sobre la región de América del Norte en 2017. La presidencia Trump marcó el año y seguirá marcando la actualidad de los años que vienen, no solo en esta región, sino también en todo el mundo. Su estilo, personalidad y decisiones están removiendo los cimientos del orden establecido. En palabras de Gwenda Blair, periodista y biógrafa de Trump y su familia, “crear conflicto es su forma de hacer las cosas”. Su primer año de mandato así lo demuestra; esta administración, con el liderazgo de Trump y su entorno, ha iniciado una dinámica de cambio cuyo rumbo no está claro todavía.

A nivel doméstico, Trump está alterando sensiblemente la manera de hacer política. Ha sido un año intenso, con reveses para el nuevo presidente pero también con algunas victorias, con las que ha conseguido llevar adelante varias de sus promesas electorales. Al más puro estilo republicano se están implementando políticas destinadas a rebajar la presión fiscal, a la desregulación y a la reducción de prestaciones sociales, al tiempo que se incrementa el gasto en defensa. Y, tanto o más importante, se observa un preocupante deterioro de la democracia.

A nivel regional, las dinámicas de cooperación que se habían establecido entre Estados Unidos, México y Canadá han cambiado drásticamente. En concreto, la renegociación del Tratado de Libre Comercio en América del Norte (TLCAN), que ha sido uno de los pilares fundamentales de la relación entre los tres países, cambiará de manera importante las relaciones entre Ottawa, Washington y México D. F. A nivel internacional, el liderazgo de Estados Unidos está siendo cuestionado. Si bien es cierto que algunas de las más drásticas medidas anunciadas durante la campaña no se han materializado, ciertas decisiones tomadas durante el primer año de mandato no auguran nada bueno. La visión del mundo del inquilino de la Casa Blanca, que concibe las relaciones internacionales y comerciales como un juego de “suma cero”, da la pauta de la política exterior de la presente administración estadounidense. Y si bien es cierto que el sistema estadounidense cuenta con consolidados mecanismos de pesos y contrapesos, la personalidad del presidente es fundamental, en particular en materia de política exterior. Ejemplo de ello son: la retórica preocupante con Corea del Norte, en la que parece existir una competición de “machos alfa” entre Trump y Kim Jong-un en Twitter; la controvertida decisión de reconocer a Jerusalén como la capital de Israel y el anuncio de trasladar allí la embajada de Estados Unidos, un gesto innecesario que calienta aún más una región muy tensionada; y también un nuevo posicionamiento en materia nuclear de Estados Unidos, que a inicios de 2018, pretende disminuir las restricciones en el uso de armas nucleares.

Los Estados Unidos de Trump, año 1

El 20 de enero de 2018 se cumplió un año desde la toma de posesión de Donald Trump como 45º presidente de Estados Unidos. El primer año de su gobierno fue intenso y marcado por encadenar polémica tras polémica. El ruido y las distracciones que provoca la actividad tuitera del inquilino de la Casa Blanca son una constante, y sigue marcando con ello la agenda política del país. Por si había alguna duda, durante este año quedó claro que esta es una administración atípica. Desde el inicio se vio claro que Trump no iba a cambiar de estilo cuando asumió la presidencia; un estilo que no deja a nadie indiferente.

La incertidumbre ha sido y sigue siendo la norma. Incluso ha planeado desde el primer día de su mandato (o incluso antes), la idea de un posible impeachment, sobre todo debido a la investigación por la injerencia rusa y al choque de intereses. Parte también de esta sensación de incertidumbre son los cambios en cargos importantes de su gobierno, que han sido constantes. Las dimisiones o destituciones, según el caso, se han ido sucediendo a menudo: Michael Flynn como asesor de seguridad nacional, Rience Priebus como jefe de gabinete, Steven Bannon como jefe de Estrategia de la Casa Blanca, Sean Spicer como portavoz de la Casa Blanca y su sustituto Anthony Scaramucci (que duró tan solo 10 días en el cargo), Rob Porter como jefe de personal de la Casa Blanca… son algunos de los nombres más llamativos, pero la lista es mucho más larga.

El presidente de Estados Unidos sigue atacando sistemáticamente a medios de comunicación (la CNN es blanco frecuente de sus invectivas), ha cuestionado a jueces que han emitido sentencias contrarias a su parecer, y también al Congreso (recordemos, de mayoría republicana) en repetidas ocasiones, olvidando que el papel de esta cámara no es proteger al presidente sino ejercer de contrapeso a su poder. En resumen, Trump no muestra mucho respeto por el principio de la separación de poderes.

Además, el año 2017 será recordado, entre muchas otras cosas, por el sorprendente concepto de “hechos alternativos” que surgió de una de sus más estrechas colaboradoras; por los polémicos tuits de Trump a primera hora del día, con los que es capaz de desviar la atención y marcar la agenda política. También por una normalización de la intolerancia, con un presidente que retuitea mensajes de la ultraderecha británica, llama despectivamente Pocahontas a la senadora Elizabeth Warren, se refiere a ciertos países como “países de mierda” (“shithole countries”) en el marco de las políticas migratorias de Estados Unidos, y un largo etcétera. Trump llegó al final de su primer año de mandato con unos niveles de aprobación bajo mínimos históricos, en torno al 35%.

Con todo, en el primer año Trump consiguió también importantes victorias, facilitadas sin duda por el hecho de contar con mayoría republicana en las dos cámaras del Congreso (y ello a pesar de una clara tensión entre el presidente y el Partido Republicano evidenciada en múltiples ocasiones). A propuesta del presidente, el Senado aprobó al juez Neil Gorsuch como nuevo miembro del Tribunal Supremo para la plaza que había quedado vacante tras la muerte del juez Scalia (y que Obama no consiguió reemplazar debido al bloqueo de los republicanos). Se trató de una importante victoria, pues gracias a ella se mantiene una mayoría de jueces conservadores en el Tribunal Supremo, órgano que decidirá sobre temas clave para el futuro del país. Además, el Senado ha aprobado también a 12 jueces de tribunales federales que son también piezas clave en el sistema judicial estadounidense. Por otro lado, los republicanos consiguieron una importante victoria legislativa antes de finalizar 2017 con la aprobación de la reforma fiscal, que supone la mayor bajada de impuestos de las últimas décadas. En general, la administración Trump ha iniciado un proceso de desregularización todavía mayor que sus predecesores. Y en temas relacionados con inmigración, si bien Trump no ha conseguido impulsar todas sus promesas electorales, ha cancelado importantes programas que conceden beneficios de permanencia a inmigrantes como son el Programa de Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA en sus siglas en inglés) y el Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés), se sigue hablando del muro entre Estados Unidos y México, y ha puesto sobre la mesa la posibilidad de acabar con la migración en cadena (reunificación familiar). Además, ha vinculado repetidamente terrorismo y seguridad con inmigración.

Estados Unidos, un líder en retirada

Bajo el mandato de Donald Trump, Estados Unidos ha empezado a retirarse de algunos acuerdos y organizaciones internacionales y ha disminuido su presencia o contribución en otros, dejando en evidencia que esta administración no apuesta por el multilateralismo sino todo lo contrario. Se trata, pues, de la puesta en práctica de la política America First. A pesar de que este fue uno de los puntos fuertes de su campaña electoral, quedaba todavía la esperanza que se tratara más de retórica que de decisiones reales y concretas. Pero a lo largo del primer año de su mandato se ha visto claro que estamos ante un presidente profundamente aislacionista. En junio, Estados Unidos anunció su retirada del Acuerdo de París contra el cambio climático, y en noviembre le llegó el turno a la UNESCO. Nada más empezar su mandato, Trump anunció que se retiraba del TTP, el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, y que iba a renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) para conseguir un acuerdo más favorable a su país, bajo la amenaza de retirarse totalmente del acuerdo. Para acabar el año, en diciembre confirmó la disminución en la aportación al presupuesto de Naciones Unidas, como represalia por la resolución de la organización que condenaba el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel por parte de Estados Unidos, y que se retiraba de la Declaración de Nueva York sobre refugiados y migrantes, y por tanto del futuro Pacto Mundial sobre migración que prevé alcanzarse en 2018.

Esta tendencia aislacionista no es nueva en la política exterior estadounidense. A modo de ejemplo, George W. Bush se retiró del Protocolo de Kioto (del que, por cierto, no eran parte ni China ni India, a diferencia del Acuerdo de París) en 2001, y Ronald Reagan abandonó la UNESCO en 1984. Pero sí parece nuevo y especialmente preocupante el particular énfasis y la declaración de principios que subyace a la misma en el caso de Trump.

Por otra parte, el liderazgo de Donald Trump está dañando la imagen de Estados Unidos en el mundo y con ello el poder blando del país. Los índices de confianza o aprobación del actual presidente de Estados Unidos difieren totalmente de cómo el mundo veía a su antecesor. Si la elección de Obama en 2008 pareció abrir una etapa de ilusión y confianza a nivel internacional, que veía su mandato como una oportunidad histórica, la elección de Trump fue recibida con extrema preocupación. Con contadas excepciones como Rusia o Israel, la imagen del presidente Trump es negativa. Según encuestas del Pew Research, la confianza en el presidente de Estados Unidos se situaba, de media, en el 64% al final del mandato de Obama, mientras que este porcentaje bajó al 22% al inicio del mandato de Trump. Del mismo modo, la imagen de Estados Unidos se deterioró rápidamente: se pasó de una media del 64% de encuestados que tenían una visión favorable de Estados Unidos al 49%, liderando el ranking México, donde se ha pasado de un 66% a un 33%. Es significativo, aunque no sorprendente, que donde más se ha deteriorado la confianza y la imagen de Estados Unidos sea entre sus aliados europeos y asiáticos, así como en México y Canadá.

Con Estados Unidos en retirada se produce un potencial vacío de poder en el orden internacional. Quién y cómo lo asumirá es una de las grandes cuestiones de los años venideros.

Renegociando la región. De supuestos amigos a meros conocidos

Canadá y México, cada uno a su manera, han seguido siempre la estela de su país vecino, y se han medido siempre en comparación a este. El tener la primera potencia mundial como vecino inevitablemente condiciona la relación, que ha sido siempre asimétrica. Una relación que dio un salto cualitativo enorme con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994. Este acuerdo, al que Trump se ha referido una y otra vez como “el peor acuerdo de la historia”, ha sido el pilar, con sus beneficios y sus defectos, de la relación entre México, Estados Unidos y Canadá desde su inicio y ha supuesto un cambio fundamental en la relación entre los tres países. En muchos sentidos dicho acuerdo no obtuvo los beneficios prometidos. Una de las críticas más recurrentes, por ejemplo, es que no haya contribuido a aumentar los salarios mexicanos ni a reducir la desigualdad. Pero hizo que, por primera vez, los tres países se concibieran como “región”. A pesar de sus muchos defectos y posibilidades de mejora, es indiscutible que el TLCAN ha estrechado y profundizado los lazos, creando una enorme interdependencia no solo a nivel económico, y ha facilitado dinámicas en otros campos como los de seguridad, energía, y flujos de personas.

La crítica de Trump a dicho pacto regional ha sido intensa: una de sus principales promesas electorales fue acabar con el TLCAN, que el mandatario estadounidense considera injusto y un “completo desastre para Estados Unidos”, debido al déficit de su balanza comercial con México. Tras asumir el gobierno, y tras meses prometiendo en campaña electoral que pondría fin al acuerdo, la Administración Trump decidió emprender un proceso de renegociación del tratado con Canadá y México. Sin embargo, dicho proceso se da en un contexto en que el efecto Trump en América del Norte está marcando profundamente las relaciones entre los tres países; por ejemplo, son de sobra conocidos los ataques de Trump a México durante la campaña electoral, que no han cesado del todo desde que asumió la presidencia.

A día de hoy, la renegociación actual del Tratado tiene un desenlace incierto. En 2017 ha habido cinco rondas de negociación sin que haya habido o hayan trascendido avances significativos y se esperan algunas más en 2018. Es evidente que los intereses de Estados Unidos en la actual renegociación difieren sobremanera de los de México y Canadá. Aunque no tienen posiciones idénticas, estos dos países están en contra de las propuestas claramente proteccionistas de Washington. Estados Unidos pretende un nuevo acuerdo en el que salga claramente beneficiado, todo dentro del marco de visión del mundo que tiene Trump en el que todo es un juego de suma cero y este es el punto de partida de las negociaciones. Y Estados Unidos, por la relación asimétrica, juega con ventaja. Es probable que México y Canadá acaben accediendo a varias de las demandas de Estados Unidos que hubieran sido impensables hace poco, como imponer aranceles para equilibrar el déficit comercial, aun cuando ello vaya en contra del espíritu de un acuerdo de libre comercio. Además, las negociaciones del TLCAN no se hacen en un contexto neutro. Existen otros aspectos importantes en la relación entre los tres países como la inmigración, la seguridad y la energía, en los que los tres deben cooperar, que marcan sin lugar a duda la agenda y pueden servir de puntos de negociación a lo largo del proceso aun cuanto no sean parte de un acuerdo de libre comercio. De hecho, Trump ya ha empezado a utilizar algunos de estos temas; el futuro de los dreamers, menores que entraron en el país ilegalmente y que han crecido en EEUU; y la construcción del muro, como moneda de cambio para forzar la aprobación de los presupuestos en su país.

Con todo ello, las elecciones presidenciales en México el 1 de julio y las elecciones de mid-term en Estados Unidos en noviembre, añaden un elemento de presión importante a todo el proceso. Aunque la fecha límite impuesta inicialmente por Estados Unidos para cerrar un acuerdo era el 31 de marzo de 2018 empieza a haber rumores de que las negociaciones podrían alargarse hasta 2019. Así que el impacto de las elecciones en el proceso de negociación del TLCAN y el de este, a su vez, en las elecciones parecen inevitables.

En este contexto se barajan distintos escenarios: acuerdo, salida, o parálisis. Sea cual sea el resultado, el propio proceso y las posiciones negociadoras apuntan a un inevitable cambio de relaciones en la región de América del Norte.

Escenario 1: Se llega a un acuerdo y se renueva el TLCAN. A día de hoy y con los pocos avances que ha habido, esta opción parece bastante alejada, pero por otra parte la extinción del acuerdo no interesa a ninguna de las partes. ¿Serán capaces las tres partes de hacer las concesiones y renuncias necesarias para llegar a un nuevo acuerdo, no mejor que el anterior pero aun así mejor que una ruptura del mismo? Parece probable que Canadá y México tengan que ceder en algunos puntos contrarios a sus intereses, pero está por ver hasta dónde están dispuestos a hacerlo. Lo que está claro es que deben poder permitírselo todos y aquí las elecciones en México y Estados Unidos cobran especial relevancia. Trump necesitará poder vender que el nuevo acuerdo es beneficioso para su país y que ha cumplido su promesa electoral. Una potencial salida del acuerdo podría dañar enormemente las posibilidades de congresistas y senadores republicanos en estados pro-TLCAN. El presidente mexicano Peña Nieto, por su parte, necesita poder vender que no ha cedido demasiado, al mismo tiempo que se mantiene firme ante las presiones de Estados Unidos. Un equilibrio difícil para México.

Escenario 2: Estados Unidos sale del TCLAN y este se da por concluido. Hace un par de años nadie se planteaba siquiera esta opción, pero a día de hoy nada es descartable. Washington ha amenazado en varias ocasiones con suspender las negociaciones y salirse del acuerdo si sus demandas no son aceptadas. Y a lo largo de estos meses, y en varias ocasiones, los equipos negociadores de Canadá y México se han quejado de que los puntos de partida de Estados Unidos son tan inasumibles que parece que la intención sea romper el acuerdo más que renegociarlo. Así que no es inverosímil pensar que el TLCAN pueda llegar a su fin. No obstante, es cierto que Trump afrontaría resistencias importantes desde varios estados de su propio país, como Texas, y desde varios sectores como el de la automoción o la agricultura, para los que el comercio y relaciones con México son fundamentales. Por otro lado, no está claro si el presidente tiene potestad para tomar esta decisión o corresponde al Congreso (y no está claro que esta cámara fuera a aprobar una decisión en esta dirección), así que acciones legales para aclarar este punto tampoco son descartables si se diera esta opción, añadiendo más incertidumbre a este escenario.

Escenario 3: No se consigue llegar a ningún acuerdo, pero Trump no llega a anunciar la salida del acuerdo por parte de Estados Unidos y se estancan las negociaciones. Aunque bajo este escenario el TLCAN seguiría en vigor y operando, tal situación posiblemente afectaría a otros acuerdos y ámbitos que podrían ser utilizados como medidas de presión. La incertidumbre que también traería este escenario no beneficiaría a nadie.

¿Quo vadis América del Norte?

El año 2018 puede ser clave para el futuro de la región. Habrá que estar atentos a cómo prosigue el proceso de renegociación del TLCAN y ver cómo se consolidan otras dinámicas (el futuro de los dreamers, las políticas migratorias de Estados Unidos, etc.). En general, la actual administración estadounidense deja poco margen para pensar que la tendencia pueda ser hacia una mayor cooperación, más bien se vislumbra lo contrario.

En esta ecuación tendrá especial importancia el resultado de las elecciones en México de julio de 2018, donde el PRI llega a los últimos meses del mandato de Enrique Peña Nieto con unos índices de aprobación muy bajos, con la economía debilitada, escándalos de corrupción, indicadores de violencia al alza, y con medidas impopulares como la Ley de Seguridad. Aunque todavía es pronto para augurar ningún resultado, de momento es el candidato de centroizquierda López Obrador quien parece tener más opciones de ocupar el Palacio Nacional. El nuevo presidente no podrá permitirse una retórica amable con Estados Unidos y un López Obrador presidente tendría de buen seguro un tono menos amable con su vecino del norte.

A final de año veremos también las elecciones midterm en Estados Unidos, en las que está en juego la mayoría de las cámaras del Congreso. Si las dos cámaras siguen en manos republicanas, como actualmente, será mucho más fácil para Trump implementar sus políticas. Al contrario, si los demócratas consiguen arrebatar la mayoría a los republicanos en alguna de las dos cámaras, podrían ponérselo difícil. En las mismas elecciones se elegirán también los gobernadores de 36 de los 50 estados del país y miles de cargos en los gobiernos estatales y locales. Hay, por lo tanto, mucho en juego. En 2017 vimos algunos indicios de recuperación por parte de los demócratas. A modo de ejemplo, los estados de Virginia y New Jersey eligieron a un gobernador demócrata frente a candidatos a los que Trump apoyaba, y en Virginia salieron vencedoras senadoras demócratas frente a senadores republicanos que estaban en el cargo. Aunque no se vislumbra de momento un proyecto sólido del Partido Demócrata, quizás el rechazo a Trump y sus políticas pueda ser un factor movilizador lo suficientemente importante como para cambiar las mayorías en las dos cámaras del Congreso. A largo plazo, no obstante, los demócratas necesitan articular un proyecto sólido de cambio más allá del discurso de rechazo a Trump.

Como en otras partes del mundo, no se avecinan tiempos tranquilos para América del Norte. Veremos qué caminos sigue la Administración Trump y cómo va asentándose la relación con sus vecinos. 2017 fue un año intenso que acaba con muchas incógnitas abiertas para la región: cómo finalizará el proceso de renegociación del TLCAN, quién será el próximo presidente de México, si conseguirán los demócratas articular un proyecto lo suficientemente atractivo como para hacerse con la mayoría en alguna de las cámaras del Congreso o no… Todo ello puede cambiar enormemente el rumbo que tome la región en los próximos años. No sabemos hacia dónde vamos, pero queda claro ya que nada volverá a ser como antes.

Palabras  clave: Donal Trump; EEUU; Estados Unidos; México; Orden Internacional