La política exterior alemana en tiempos revueltos

Data de publicació:
07/2018
Autor:
Hans Kundnani, investigador sénior en el programa Europa, Chatham House, Londres
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Mientras el mundo cambia a su alrededor, Alemania se enfrenta a una serie de presiones entrelazadas para que reconsidere su política exterior, una política que se remonta a la creación de la República Federal Alemana en 1949. En primer lugar, desde el comienzo de la crisis del euro, Alemania se ha visto empujada a desempeñar un nuevo y problemático papel como potencia central en una Europa dividida. En segundo lugar, los acontecimientos en la vecindad europea –en particular, la amenaza de una Rusia resurgente y los flujos migratorios procedentes de África y de Oriente Medio– están incrementando considerablemente la inseguridad de Alemania y exacerbando aún más las tensiones en Europa. En tercer lugar, la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos ha producido una incertidumbre radical respecto a la relación transatlántica, que a su vez deja a Europa más expuesta a los retos de seguridad en su propia vecindad.

Este artículo explora los desafíos que para la política exterior alemana representan estas presiones. En particular, se centra en el papel que desempeña Alemania en Europa y en las consecuencias que tiene para ella la elección de Trump, y cómo se relacionan ambos condicionantes. La incertidumbre acerca del compromiso estadounidense en Europa obliga a los europeos a avanzar rápidamente hacia una mayor “autonomía estratégica”. Pero para ello necesitarán resolver ampliamente el conjunto de cuestiones económicas e institucionales, centradas en Alemania, con las que la Unión Europea se ha debatido desde que empezó la crisis del euro. El artículo sostiene que, si bien ahora existen presiones enormes para que Alemania reconsidere radicalmente su política exterior, también hay unas fuerzas poderosas a favor de la inercia que le hacen muy difícil hacerlo. Aunque los cambios producidos en torno a Alemania son radicales, los cambios en la política exterior alemana es muy probable que sean graduales.

Semihegemonía económica

La crisis del euro empuja a Alemania a una posición extraordinaria y sin precedentes en la historia de la Unión Europea. Mientras toda la eurozona miraba a Alemania –el mayor acreedor en una crisis de una moneda común de unos estados soberanos– en busca de liderazgo, muchos la veían como un hegemon europeo. Algunos matizaban el término refiriéndose a Alemania como un “hegemon reticente”, sugiriendo que, aunque Alemania no es todavía un hegemon europeo, solo una especie de bloqueo mental le impide realmente serlo. En realidad, sin embargo, Alemania no es un hegemon europeo ni real ni potencial. Más bien ha regresado a la posición de “semihegemonía” que ocupó en Europa entre 1871 y 1945, aunque esta vez de una forma geoeconómica más que geopolítica (1).

La serie de shocks externos a los que la Unión Europea ha tenido que hacer frente desde que empezó la crisis del euro ha puesto de manifiesto tanto los límites como el alcance del poder alemán, y de este modo ha confirmado todavía más que Alemania es más un “semihegemón” que un hegemon. En particular, en la crisis de los refugiados, Alemania tuvo menos éxito a la hora de imponer su voluntad al resto del continente del que había tenido en la crisis del euro. Después de que cientos de miles de migrantes, procedentes sobre todo de Siria, se dirigiesen hacia Alemania durante el verano de 2015, Berlín pudo impulsar un plan para “redistribuir” a los refugiados dentro de la UE. Sin embargo, pese a ser extraordinariamente dependientes de Alemania en términos económicos, algunos países de Europa central como Hungría y Eslovaquia se negaron simplemente a aceptar e integrar ni siquiera a unos cuantos centenares de solicitantes de asilo.

En vez de la “hegemonía” alemana en Europa, lo que parece haber emergido desde que empezó la crisis del euro es una dinámica competitiva de formación de coaliciones en la que los estados miembros adoptan una mezcla de “política de subirse al tren” y “política de contrapartidas” en relación con Alemania. Durante la crisis del euro, la UE pareció haberse dividido en términos relativamente sencillos entre países acreedores y países deudores. Y mientras los países acreedores se alineaban con Alemania, los países deudores parecían estar bajo la presión de tener que formar lo que George Soros calificó de “un frente común” contra Alemania. En otras palabras: el este jugaba a “subirse al tren” y el sur buscaba compensaciones. Sin embargo, en la crisis de los refugiados, los propios países del centro y del este de Europa formaron una coalición antialemana (2). Así, en vez de dos bloques dentro de Europa, ahora parece que hay una dinámica aún más compleja y fluida de coaliciones cambiantes.

En este sentido, lo que está emergiendo no es tanto la noción de “Europa alemana” como una Europa caótica. En el contexto institucionalizado pero pese a ello dinámico de la Unión Europea, el poder es a menudo la capacidad de definir reglas sobre la base de las propias preferencias. Tanto en la crisis del euro como en la de los refugiados, por ejemplo, los estados miembros discutieron sobre las reglas y formaron coaliciones mientras trataban de convertir sus propios problemas en problemas europeos, al tiempo que se resistían a convertir los problemas de otros estados en problemas europeos. Lo que las dos crisis sugieren que significa en la práctica la “semihegemonía” alemana es que Alemania es lo bastante poderosa como para fijar las reglas en la UE, pero no lo suficientemente como para hacerlas cumplir; y otros estados miembros son lo bastante poderosos como para infringir las reglas pero no para cambiarlas.

En este contexto, el consenso en Berlín acerca de cómo responder a la situación en la que se encuentra Alemania como poder central europeo es la idea de “Führung aus der Mitte”, o “liderar desde el centro”. El término lo utilizó originalmente la ministra de Defensa Ursula von der Leyen en una intervención en la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2015 para describir cómo Alemania podía asumir una mayor “responsabilidad” en política de seguridad (3). Desde entonces se ha utilizado generalmente para referirse a la idea de que Alemania debería pilotar la política europea, pero hacerlo tratando de encontrar un consenso entre los estados miembros de la UE. En Alemania, la idea de “liderar desde el centro” es vista como una expresión de su “vocación europea”. En otras partes, es vista como una expresión de la persistente renuencia de Alemania a dar muestras de un liderazgo real.

La importancia real de la idea de “liderar desde el centro”, sin embargo, puede ser porque se trata de una especie de versión geoeconómica, en el marco institucional de la UE, de la estrategia seguida por el canciller Otto von Bismarck después de la unificación de Alemania en 1871 (4). El riesgo de esta estrategia neobismarckiana en la que Alemania hace el papel de “intermediario honesto” y forma coaliciones ad hoc con otros estados miembros sobre diferentes cuestiones es que provoca el rechazo de aquellos estados miembros que son excluidos de cualquier grupo, y que puede llevar a una fusión de coaliciones antialemanas, la pesadilla de Bismarck. La dinámica creada por la posición “semihegemónica” de Alemania puede ser atenuada por la creciente percepción de su predominio en el momento en que el Reino Unido abandona la UE y Donald Trump es elegido presidente de Estados Unidos.

Trump como shock asimétrico

La elección presidencial estadounidense de noviembre de 2016 puede que sea el más profundo de la serie de shocks externos a los que la UE ha tenido que hacer frente desde el inicio de la crisis del euro. Ha suscitado una incertidumbre radical por el futuro de la garantía de seguridad de EEUU respecto a Europa y del orden liberal internacional creado por Estados Unidos después de 1945.Trump es obviamente un desastre para todos los europeos. Pero igual que los anteriores shocks externos, la elección de Trump afecta a los diferentes estados miembros de la UE de modo diferente. Es particularmente desastroso para Alemania –y podría llegar a socavar su posición como “semihegemón”– debido a la forma en que modifica los parámetros de la política exterior de la República Federal, que se remontan a su creación en 1949.

Inmediatamente después de la elección de Trump, un coro de comentaristas llegó rápidamente a la conclusión de que la canciller alemana Angela Merkel era la nueva “líder del mundo libre” (5). La realidad, sin embargo, es que la elección de Trump debilita a Alemania debido a la forma en que durante mucho tiempo Berlín ha dependido de dos bienes públicos proporcionados por Estados Unidos que le han permitido convertirse en una “potencia geoeconómica” (6). Primero, Estados Unidos sufragó de una manera desproporcionada los costes de la seguridad europea mientras el gasto alemán en defensa era muy bajo, incluso comparado con el de otros muchos estados miembros de la UE. Segundo, Estados Unidos actuó como consumidor de última instancia mientras la demanda agregada en Alemania permanecía baja, incluso comparada, también en este caso, con otros estados miembros de la UE. Por ello, Alemania fue acusada de “aprovechada”, tanto por temas de seguridad como en términos económicos (7).

Las críticas a Alemania por “aprovecharse y tirar de recursos ajenos” en temas de seguridad vienen de lejos. En particular se han centrado en su bajo nivel de gastos en defensa, que en 2014 cayeron por debajo del 1,2% del PIB (8). El presidente Barack Obama también dijo en una entrevista en 2016 que los “que se aprovechan” le “fastidiaban” (9).Ahora, sin embargo, hay una incertidumbre radical acerca de lo que, según un libro blanco alemán sobre defensa redactado en julio de 2016 –el primero en diez años– es “el pilar y el principal marco de acción de la política alemana de seguridad y defensa” (10). Sin embargo, después de las elecciones Merkel reiteró el compromiso de Alemania respecto a un gradual incremento en gastos de defensa en dirección a este objetivo. “No puedo prometer que lo lograremos en un futuro no muy lejano,” dijo (11). Desde entonces no ha habido ningún aumento importante en gastos de defensa.

El instinto de muchos alemanes es avanzar hacia la integración de la defensa europea como cobertura contra la garantía de seguridad estadounidense. Pero incluso si los estados miembros de la UE hiciesen rápidos progresos compartiendo su soberanía y todos ellos decidiesen inmediatamente gastar el 2% de su PIB en defensa (lo que en el caso de Alemania equivaldría a 30.000 millones de dólares de gasto adicional), todavía no alcanzarían la “autonomía estratégica.” Los planes actuales, incluido el acuerdo de utilizar el formato institucional de la PESCO (Cooperación Estructurada Permanente) para avanzar en la integración en defensa, podrían permitir finalmente a los europeos dirigir operaciones como la de Libia en 2011 sin una ayuda importante de EEUU. Pero aunque pudiesen hacerlo, seguirían dependiendo de las capacidades norteamericanas para la defensa colectiva.

Las críticas a Alemania por “aprovecharse” en términos económicos también tienen una larga historia, que se remonta a las discusiones sobre incentivos económicos entre el presidente Jimmy Carter y el canciller Helmut Schmidt en la década de 1970. Pero durante la primera década del siglo XXI la economía alemana se volvió todavía más dependiente de las exportaciones de lo que ya lo era (12). Durante la Administración Obama, funcionarios estadounidenses criticaron repetidamente a Alemania por actuar como una rémora sobre la eurozona y sobre la economía global, y por ejercer una presión deflacionista, junto con China, el otro blanco frecuente de las críticas (13). En 2016, el Tesoro norteamericano incluso puso a Alemania en una “lista de supervisión” de moneda nueva junto con China, Japón, Corea del Sur y Taiwán, y advirtió que podría tener que hacer frente a un control extra y a una posible represalia (14).

Estados Unidos ha adoptado un enfoque más agresivo con el presidente Trump, que ve el comercio en términos de suma cero y no en términos de win-win (beneficios para todos). Si sigue con su retórica económica nacionalista, ello tendrá consecuencias muy negativas para Alemania. Como mínimo, Alemania se verá sometida a una presión aún mayor que durante la Administración Obama para que reduzca su superávit de cuenta corriente (15). Peter Navarro, el director del National Trade Council, ha declarado que Alemania está utilizando un euro “sumamente devaluado” para “explotar” a otros estados miembros de la UE y a Estados Unidos (16). Una vulnerabilidad particular de Alemania es la industria automovilística, que ha sido atacada públicamente por Trump (17). Un escenario aún peor para Alemania es la disolución del sistema de comercio global, el equivalente económico del final de la OTAN.

Teniendo en cuenta esta situación, hay –como en el caso de la política de seguridad– razones convincentes para que Alemania tome medidas para reducir su vulnerabilidad. En este caso, esto significaría reducir su extrema dependencia de las exportaciones. Pero, igual que en el caso de la política de seguridad, hay fuerzas inerciales muy poderosas que tienen que ver con la idea que tiene Alemania de sí misma como país. Un cambio en la política de seguridad alemana es difícil debido a la forma en que Alemania ha llegado a definirse a sí misma como una Friedensmacht, una “fuerza de paz” (18). Un cambio en la política económica es difícil debido a la forma en que Alemania ha llegado a verse a sí misma como una Exportnation o “nación exportadora” (19). Podría por consiguiente decirse que el hecho de “aprovecharse” en los dos sentidos, económico y de seguridad, se ha convertido en un aspecto central de la identidad nacional alemana.

¿Europa como escapatoria?

Europa tendría que ser una forma de salir del dilema creado por la elección de Trump. En particular, podría proporcionar una fuente alternativa tanto de seguridad como de demanda. Pero la habilidad de la UE para llegar a compromisos que compaginen los diferentes intereses de los estados miembros ha sido seriamente debilitada por los acontecimientos de los siete últimos años, que han creado nuevas líneas de fractura en su interior y han minado su unidad y su sentido de solidaridad. En este sentido, Alemania puede encontrarse ahora pagando el precio de los errores cometidos durante los siete últimos años, especialmente por su política económica. En particular, la negativa de Alemania a aceptar una mutualización más de la deuda en la eurozona imposibilitó la creación de una unión fiscal y política que podría haber sido capaz de responder de un modo más coherente a las difíciles cuestiones planteadas por la elección de Trump. Dicha presidencia puede exacerbar las tendencias desintegradoras ya existentes dentro de la UE (20). Históricamente, la garantía de seguridad estadounidense era la precondición para la integración europea y en particular para la UE como “proyecto de paz.” Como decía Josef Joffe en un ensayo publicado en 1984, el poder americano “pacificó” Europa, es decir,“silenció, si no eliminó, antiguos conflictos y configuró las condiciones para la cooperación” (21). En particular, la garantía de seguridad tranquilizó a Francia ante la posibilidad de una Alemania renaciente. Así, “protegiendo a Europa occidental contra otros, Estados Unidos también protegía a medio continente de sí mismo” (22). La cuestión ahora es si, dado que la UE no ha evolucionado hacia una unión política completa ni se ha independizado de Estados Unidos por lo que respecta a la seguridad, la nueva duda sobre la garantía de seguridad podría fortalecer las “fuerzas centrífugas” dentro de la UE.

Para evitar dicha desintegración, que sería particularmente desastrosa para Alemania, un gran pacto entre los estados miembros de la UE –centrado en un compromiso entre Francia y Alemania– es actualmente más necesario y urgente que nunca. En particular, ese gran pacto tendría que conectar los temas económicos con los de seguridad. Hasta ahora, la política alemana ha estado impidiendo cualquier conexión entre los temas económicos y de seguridad, y ha evitado de este modo una discusión sobre este gran pacto. Esto ha permitido a Alemania imponer a otros sus preferencias sobre política económica –particularmente sobre las reglas fiscales de la eurozona– beneficiándose al mismo tiempo del desproporcionado compromiso de otros, especialmente de Francia, respecto a la seguridad europea. Un gran pacto obligaría a Alemania a hacer concesiones a Francia.

De una forma u otra, Alemania tendrá que ir más allá proporcionando bienes públicos en el seno de la UE, tanto si esto significa producir (y no tanto consumir) seguridad como crear demanda. Teniendo en cuenta su compromiso de ser una Friedensmacht –y de “aprovecharse y tirar de recursos ajenos” en cuestiones de seguridad– una solución sería una división del trabajo en la que Alemania lideraría Europa proporcionándole crecimiento económico mientras Francia la lideraría proporcionándole seguridad (23). Pero esto también obligaría a Alemania a hacer concesiones en temas económicos –y en particular a ver más allá de su fetichismo exportador– a modo de compensación por su dependencia en temas de seguridad (24). Dicho de otro modo: Alemania tiene que hacer concesiones en política económica o en política de seguridad. No puede continuar en su intención “vampirizadora” en ambas políticas.

La elección de Emmanuel Macron como presidente francés en 2017 creó una oportunidad para Alemania. La esperanza entre muchos proeuropeos era que Macron podía reactivar –y reequilibrar– la relación entre Francia y Alemania, y avanzar en cuestiones económicas e institucionales respecto a la eurozona con las que Europa se ha estado debatiendo los siete últimos años. Demostrando el compromiso de Francia con la reforma estructural, Macron ganaría credibilidad y persuadiría a Alemania para que hiciese concesiones en las reglas fiscales y en una nueva mutualización de la deuda. Sin embargo, los alemanes temen lo que un “trato” así con Francia les costaría. Mientras el establishment político en Berlín quiere que Macron consiga su propósito, ve con reticencia la idea de un compromiso entre las visiones francesa y alemana de la moneda única.

Las elecciones parlamentarias que tuvieron lugar en Alemania en septiembre de 2017 redujeron, en todo caso, la probabilidad de un gran pacto con Francia. Durante la campaña electoral casi no hubo discusiones sobre la UE o sobre política de seguridad, aunque los socialdemócratas trataron de explotar el tema criticando a Merkel por incrementar el gasto en defensa. Pero los dos principales ganadores de las elecciones fueron los dos partidos que se presentaron a las elecciones exigiendo un enfoque más duro a la eurozona: los Demócratas Libres (cuyo candidato Christian Lindner había propuesto dar a Grecia “un nuevo comienzo sin el euro”) y el partido de extrema derecha Alternative für Deutschland (AfD), que nació en 2013 como un partido de economistas y abogados constitucionalistas irritados por los rescates de la eurozona.

Aunque los cristianodemócratas tuvieron unos resultados mucho peores de lo esperado, siguieron siendo el partido más votado, lo que significa que Angela Merkel seguirá ocupando el cargo de canciller en el que será su cuarto mandato. En el momento de escribir estas líneas, no está claro qué tipo de coalición dirigirá, o lo estable que será, después de que las negociaciones sobre la formación de una “coalición Jamaica” con los Demócratas Libres y con los Verdes no llegase a buen puerto en noviembre de 2017. Los socialdemócratas –que obtuvieron solamente el 20,5% de los votos e iban camino de la oposición–, puede que después de todo entren en el gobierno, o que lo apoyen. Pero sea cual sea la coalición que dirija Merkel, el consenso en el centro de la política alemana es tal que resulta poco probable que lleve a un cambio dramático en la política europea o, más en general, en la política exterior.

Poca disposición a un compromiso

Este consenso en el centro de la política alemana incluye el reconocimiento de que el mundo está cambiando en torno a Alemania, y que esta necesita adaptarse. También incluye un compromiso con Europa como único vehículo mediante el cual Alemania confía responder a los retos a los que actualmente tiene que hacer frente. Pero incluso después de la elección de Trump, los alemanes siguen mostrándose reticentes a hacer el tipo de concesiones, particularmente a Francia, que serían necesarias para permitir a Europa hacer su papel de un modo eficaz. En particular, se muestran reticentes a ir más allá proporcionando bienes públicos, tanto en términos económicos como en términos de seguridad. Así pues, hay una especie de insinceridad respecto al debate que tiene lugar en Berlín; en general, los alemanes quieren “más Europa”, pero no están dispuestos a ceder en sus prioridades para llegar a compromisos.

Un buen ejemplo de este consenso es el discurso del ministro de Asuntos Exteriores Sigmar Gabriel de diciembre de 2017. En él hablaba de una “retirada” por parte de Estados Unidos como garante del multilateralismo, y de la necesidad, por parte de Europa, de ser más ambiciosos a la hora de responder a los retos de un “mundo más desagradable” (25). Y sin embargo, durante la campaña electoral los socialdemócratas rechazaron el compromiso de gastar el 2% del PIB en defensa en 2025, compromiso que, como socio menor de la gran coalición, habían aceptado (26). En su discurso, Gabriel también puso de manifiesto hasta qué punto los socialdemócratas son parte del consenso en Alemania sobre política económica, cuando sugirió que Francia podría necesitar volverse más alemana en “cuestiones financieras”, y Alemania más francesa en política de seguridad.

Lo que esto significa es que es poco probable que Alemania sea capaz de liderar una Europa unida para tratar con el resto del mundo. Desde la elección de Trump, son muchos, en Europa y en otras partes de Occidente, los que han confiado que Alemania podía ser capaz –hasta cierto punto, al menos– de colmar el hueco dejado por Estados Unidos y de apuntalar el orden liberal internacional. Pero debido a que no está dispuesta a hacer el tipo de concesiones y a proporcionar el tipo de bienes públicos que serían necesarios para que el resto de Europa estuviese dispuesta a acatar el “liderazgo” alemán, esto no pasa de ser una ilusión. En vez de ello, mientras utiliza a la UE como vehículo para perseguir sus objetivos en relación con otras potencias de todo el mundo como China y Rusia, es probable que simultáneamente utilice sus relaciones con estas potencias para perseguir sus objetivos dentro de Europa.

Notas:

1. Desarrollo este argumento de un modo más extenso en Kundnani, 2014a.
2. Véase Kundnani, 2017a.
3. Véase der Leyen, 2015.
4. Véase Kundnani, 2016a.
5. Véase Garton Ash, 2016.
6. Véase Kundnani, 2011.
7. Sobre el hecho de “aprovecharse” en sentido económico, véase, por ejemplo, Bofinger, 2016. Bofinger escribe que “la economía alemana la respaldan las políticas de gestión de la demanda de unos países que son fuertemente criticados por los académicos y por los decisores políticos alemanes”, con lo que se está “aprovechando de las políticas de la demanda de otros países”.
8. Véase NATO, 2016.
9. Goldberg, 2016.
10. Federal Government of Germany, 2016.
11. Reuters, 2016.
12. Véase World Bank, 2015. La contribución de las exportaciones al PIB pasó del 30,8% en el año 2000 al 42,2% en 2010. Posteriormente se ha incrementado todavía más y en 2015 llegó al 46,8%.Véase también Kundnani, 2014a.
13. Véase, por ejemplo, Bernanke, 2015.
14. Donnan, 2016. En virtud de una ley aprobada en 2015 cuyo objetivo eran los manipuladores de divisas, la Trade Enforcement and Trade Facilitation Act, EEUU tiene que lanzar “compromisos bilaterales mejorados” –es decir, entablar conversaciones– con cualquier país que tenga un superávit en el comercio bilateral con EEUU de más de 20.000 millones de dólares, un superávit por cuenta corriente por encima del 3% del PIB, y que haga continuas compras netas de divisas extranjeras equivalentes a más del 2% del PIB. Si el país en cuestión no toma medidas para remediarlo en el plazo de un año, EEUU puede tomar medidas, incluidas la de negarle al país acceso a los créditos al desarrollo, prohibirle participar en contratos públicos gubernamentales y exigir una supervisión más intensa por parte del FMI, y/o excluirlo de las negociaciones comerciales.Véase Bergsten y Cagnon, 2016.
15. Véase Denyer, 2017 y Siedenbiedel, 2017.
16. Véase Donnan, 2017.
17. Gove y Diekmann, 2017.
18. Sobre Alemania como Friedensmacht, véase Hans Kundnani, 2016b. Es importante distinguir el concepto de una Friedensmacht del de una Zivilmacht o “potencia civil”. Una Friedensmacht busca sobre todo evitar el uso de la fuerza militar; una “potencia civil” busca sobre todo “civilizar” las relaciones internacionales y solo en caso necesario utiliza la fuerza militar en un contexto multilateral para hacerlo, por ejemplo, para que se respete el imperio internacional de la ley.
19. Sobre el “nacionalismo exportador”, véase Kundnani, 2014a, p. 86.
20. Para una versión más extensa de este argumento, véase Hans Kundnani, 2017b.
21. Joffe, 1984, p. 68.
22. Joffe, 1984, pp. 68-9.
23. Véase Fischer, 2017.
24. Véase Kundnani, 2014b y Kundnani, 2014c.
25. Véase Federal Government of Germany, 2017.
26. Véase Shalal, 2017.

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