La desradicalización en Alemania: prevenir y combatir el extremismo violento

Fecha de publicación:
09/2021
Autor:
Daniel Koehler, director, German Institute on Radicalization and De-Radicalization Studies (GIRDS)
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Este artículo examina el desarrollo de las políticas de desradicalización de extremistas y terroristas en Alemania que, en sus inicios a finales de la década de 1980, estuvo centrada en terroristas de izquierdas. En los años noventa, las autoridades alemanas extendieron su financiación a iniciativas de la sociedad civil, lo que conduciría a la adopción generalizada de programas de desradicalización desde la década de 2000. A partir de 2012, Alemania también empezó a introducir programas de gran alcance dirigidos al entorno social de los extremistas yihadistas, los cuales han ido evolucionado hacia uno de los contextos de programas para prevenir y combatir el extremismo violento (P/CEV) más diverso del mundo. Al analizar los rasgos fundamentales del enfoque P/CEV alemán, se discuten los aprendizajes clave para otros países. Las experiencias alemanas más destacadas son la diversidad de actores involucrados, la variedad de fuentes de financiación y los estándares de calidad globales.

 

El 29 de noviembre de 2019, Usman Khan, de 28 años, asistió en Londres a una conferencia académica sobre rehabilitación de presos. Al cabo de unas horas, el joven decidió perpetrar un ataque terrorista cerca del London Bridge apuñalando a cinco personas, dos de las cuales morirían más tarde. Tras el ataque, Khan fue abatido por un agente de policía y se descubrió que portaba un cinturón de explosivos que resultó ser falso, además de un brazalete electrónico, ya que hacía poco que había sido puesto en libertad y disfrutaba de un permiso penitenciario. El joven había sido detenido en 2010 y en 2012, siendo condenado por delitos de terrorismo que incluían un atentado con bomba. Se dijo que Khan había finalizado un programa de rehabilitación penitenciario denominado «Intervención para una identidad sana» y participado en otra iniciativa diseñada para facilitar la desvinculación del terrorismo a largo plazo (Shaw, 2019). Al cabo de un año, otros dos ataques terroristas fueron cometidos por individuos que habían participado en los denominados programas de desradicalización o programas para prevenir y combatir el extremismo violento (P/CEV), diseñados para disminuir el riesgo de violencia. El 4 de octubre de 2020, el refugiado sirio Abdullah Al H., de 20 años, mató presuntamente a una persona por apuñalamiento en Dresde (Alemania). En septiembre de ese mismo año, el joven había sido puesto en libertad tras ser condenado a prisión por delitos extremistas cometidos anteriormente y, durante su estancia en la cárcel, había empezado a participar en un programa de desradicalización no gubernamental. Tras su excarcelación, se había reunido con sus orientadores, antes y después de perpetrar el ataque, hasta que la investigación policial desembocó en su detención (Reinhard, 2020). Un mes después, el 2 de noviembre de 2020, el joven Kujtim Fejzulai, de 20 años y nacido en Austria, mató a cuatro personas en un tiroteo en Viena, antes de ser abatido por la policía. El perpetrador había sido puesto en libertad en diciembre de 2019, y se le había ordenado seguir una terapia de desradicalización como parte de su libertad condicional (ORF, 2020). Los tres sucesos fueron protagonizados por delincuentes terroristas que habían sido excarcelados y habían reincidido en sus acciones extremistas, a pesar de que habían recibido seguimiento por parte de las autoridades y orientación en programas de desradicalización. Por supuesto, estos casos (y muchos otros comparables) intensificaron el debate público sobre la efectividad, la calidad y la tasa de éxito de dichos programas de rehabilitación, desvinculación o desradicalización de terroristas. Si bien en el ámbito académico el debate acerca de cómo medir las tasas de reincidencia y éxito es mucho más antiguo (Horgan y Braddock, 2010)1, los responsables políticos y la población en general pudieron tomar conciencia, de manera dolorosa, que ninguna intervención implica una garantía de éxito del 100%.  

En un contexto marcado por el desarrollo de los programas P/CEV como herramientas adicionales de las políticas antiterroristas2, este artículo hace un recorrido por las experiencias al respecto en Alemania, un país con uno de los escenarios en materia de P/CEV más diverso y de más recorrido del mundo. Para ello, se basa en la revisión de la literatura existente, así como en las observaciones y las percepciones del propio autor obtenidas sobre el terreno. Los retos clave y los aprendizajes referentes al impacto y la efectividad (o la falta de base empírica sólida), por un lado, así como cuestiones fundamentales sobre la financiación, el control de calidad, los estándares y las diferencias inherentes entre la P/CEV y el antiterrorismo, por el otro, pueden analizarse en detalle usando el estudio de caso alemán. Sin embargo, cabe señalar que Alemania constituye en cierto modo un caso europeo aparte, puesto que su infraestructura P/CEV es, en gran medida, tanto descentralizada como híbrida, ya que participan en ella actores gubernamentales y no gubernamentales. El federalismo alemán predetermina la gran responsabilidad de los Bundesländer (estados federados) con relación al Gobierno federal en el campo de P/CEV, mientras que la financiación para las iniciativas no gubernamentales en este ámbito, incluso la municipal, procede principalmente de Berlín. El resto de países europeos, en cambio, normalmente han optado o bien por un enfoque de arriba abajo más centralizado (por ejemplo, Reino Unido o Francia) o bien han dejado gran parte de la toma de decisiones, la coordinación y la organización de la agenda en manos de ONG y comunidades locales (por ejemplo, Suecia, Dinamarca, Noruega y Austria). No obstante, Alemania puede aportar a los demás países muchos aprendizajes diferentes. 

Sobre la terminología: P/CEV versus antiterrorismo

En la última década, el término prevención o combate al extremismo violento (P/CEV) ha arraigado profundamente en el discurso antiterrorista en la mayoría de los países. La políticapara combatir el extremismo violento (CEV) suele entenderse como «un enfoque cuyo objetivo es evitar que los individuos se involucren en, o apoyen materialmente, la violencia por motivos ideológicos» (Williams, 2017) o, simplemente, como «los esfuerzos no coercitivos para reducir el involucramiento en el terrorismo» (Harris-Hogan et al., 2015). El término CEV es utilizado ampliamente hoy en día en estrategias y políticas antiterroristas nacionales e internacionales, pese a las críticas recibidas por ser una «categoría comodín a la que le falta precisión y focalización» (Heydemann, 2014).

Una clasificación habitual usada para actividades P/CEV es el «modelo de salud pública» de Caplan (1964), basado en la psiquiatría clínica. En dicho modelo, la prevención primaria pretende evitar que se produzca una conducta desviada en un sistema «no infectado», e incluye actividades orientadas, por ejemplo, a la sensibilización general, la resiliencia u otras formas de cohesión de la comunidad. La prevención primaria se centra en las personas –y los problemas sociales– antes de que entren en contacto con individuos y grupos extremistas y se articulen riesgos específicos. La prevención secundaria, por su parte, pretende evitar la cristalización de los factores de riesgo o el proceso de radicalización en estadios precoces. Y la prevención terciaria pone el foco en prevenir la recaída en el extremismo violento u otras conductas de riesgo, lo que implica que se ha conseguido previamente un desistimiento inicial o desvinculación. Así pues, este término se aplica normalmente a los trabajos de intervención sobre individuos que se han radicalizado hasta el punto de cometer delitos criminales o graves actos de violencia en nombre de una ideología extremista o que han expresado su intención de hacerlo. Por supuesto, dentro de estas tres categorías se enmarcan metodologías y programas muy diferentes, puesto que, por ejemplo, es muy distinto trabajar con miembros muy veteranos de grupos extremistas para que deserten que enseñar a niños y niñas los riesgos que entrañan los grupos extremistas.

En la práctica, no existen diferencias claras entre las metodologías y los programas orientados a la prevención y aquellos orientados a la intervención, es decir, entre PEV y CEV, ya que los procesos de radicalización no son lineales y, a la vez, son dinámicos. De ahí que resulte poco útil y prácticamente imposible decidir si una persona todavía no es «lo suficientemente radical» para una intervención, por lo que la mayoría de los profesionales que trabajan en P/CEV en el contexto alemán no distinga de forma tan clara, como podría sugerir el discurso académico, los distintos términos y conceptos. Por consiguiente, sería acertado considerar el término CEV como la categoría paraguas bajo la cual se incluyen tanto las iniciativas orientadas a la prevención (que actúan antes de que una persona se radicalice y se dirija al uso de la violencia) como las iniciativas orientadas a la intervención (es decir, la desradicalización y la desvinculación de personas que ya están radicalizadas hasta el punto de usar la violencia). La primera categoría de programas y herramientas se denominan habitualmente programas de «lucha contra la radicalización» o de «prevención del extremismo violento» (PEV), mientras que la segunda es conocida como desradicalización, rehabilitación o reinserción. Los profesionales que están en contacto con el destinatario, el participante o el beneficiario de cualquier proyecto deben decidir caso a caso de manera individualizada qué herramientas y métodos es preciso utilizar. Normalmente, se combinan las herramientas orientadas a la prevención con aquellas orientadas a la intervención para conseguir efectos en todos los niveles: a) prevenir una mayor radicalización, b) reducir el compromiso psicológico y físico hacia el ambiente radical y/o influir en el patrón de su pensamiento o ideología, c) evitar recaer en la violencia y el extremismo, d) aumentar la resiliencia hacia los grupos y las ideologías extremistas, y e) ayudar a forjar una identidad y una vida nueva y autosuficiente. En consecuencia, puesto que la radicalización es un fenómeno ligado al contexto «por excelencia» (Reinares et al., 2008), también lo es su prevención y lucha. Los profesionales tienen que adaptar constantemente sus métodos y herramientas al contexto individual de cada destinatario, adecuando el objetivo a alcanzar con el mejor resultado individual posible.

¿De qué manera y en qué punto la P/CEV encaja normalmente en los marcos generales del antiterrorismo en muchos países? Por definición, la P/CEV se dirige a los individuos, los grupos y los procesos que al menos acarrean algún riesgo de suponer una amenaza importante a la seguridad (como el extremismo violento y el terrorismo). Por lo tanto, mayoritariamente, la P/CEV implica abordar el riesgo a través de medidas del ámbito predelictivo, idealmente mucho antes de que se manifieste cualquier comportamiento ilegal. Sin embargo, existen también otros tipos de programas P/CEV que se dirigen a delincuentes terroristas y miembros totalmente radicalizados de entornos y grupos extremistas (por ejemplo, los programas de desradicalización). Al luchar contra el extremismo y el terrorismo, un país puede aplicar métodos y herramientas que abarcan los tres niveles o escalas de impacto, así como tres tipos generales de herramientas. Las escalas de impacto pueden ser de nivel social macro-, meso- o micro-: el macro incluye herramientas que tienen un impacto en un nivel amplio, nacional y regional, o centrado en una ciudad; el meso aplica herramientas que ejercen un impacto sobre entornos socioafectivos como el trabajo, la familia, la escuela, la comunidad o el grupo de iguales; y el micro tiene como objetivo a la persona de forma individual (en ocasiones incluyendo su entorno social más cercano). Estos tres niveles de impacto pueden abordarse con aproximadamente tres categorías de herramientas: las de prevención, las de represión (o contención) y las de intervención. Cuando cruzamos las herramientas con los niveles de impacto, podemos identificar ciertos métodos y herramientas que idealmente funcionan de forma complementaria a fin de hacer frente a una amenaza potencial relacionada con la radicalización violenta desde cualquier ángulo.

En general, es fácil reconocer las herramientas represivas, puesto que suelen asociarse con el antiterrorismo, el cual pretende contener una determinada amenaza a la seguridad. Al respecto, los actores relevantes son las fuerzas del orden público y el poder judicial, que tienen encomendada la tarea de detener y castigar a los perpetradores individualmente (nivel microsocial), prohibir o arrestar y castigar a los grupos radicales/violentos (nivel mesosocial), así como aportar inteligencia e investigaciones en un nivel específico más amplio del movimiento, proteger las fronteras e interrumpir los mecanismos financieros de apoyo al terrorismo, entre otras tareas (macrosocial). Muchos estados han introducido elementos más positivos en los métodos represivos, por ejemplo, los conocidos como «vigilancia comunitaria» (nivel mesosocial) o antiterrorismo basado en la libertad condicional (microsocial).

Respecto a las herramientas preventivas, por definición, estas están diseñadas para evitar una amenaza extremista o terrorista antes de que esta se produzca. Así, la prevención incluye las herramientas que se aplican sobre un grupo determinado antes de que se haya producido cualquier proceso de radicalización, con el fin de reducir el atractivo de las ideologías y las narrativas terroristas. Asimismo, pretende proporcionar a determinados grupos considerados vulnerables o «en riesgo» de radicalización apoyo específico que asegure un efecto positivo contra su potencial implicación en el extremismo o el terrorismo. La premisa de partida es que existen ciertos factores sociobiográficos –desempleo, escasa educación, problemas mentales, etc.– que pueden motivar la radicalización. En el nivel macrosocial, habitualmente se implementan herramientas preventivas en el sistema educativo nacional (por ejemplo, en relación con los derechos humanos, la implantación de normas cívicas en la sociedad, el cumplimiento de la ley y el respeto hacia las autoridades, etc.) y en la sociedad civil en su conjunto (si se le permite participar en el sistema político nacional). En el nivel mesosocial, por su parte, las herramientas preventivas se podrían describir como programas de «cohesión comunitaria», al presuponerse que las comunidades fuertes y positivas son más resilientes hacia los intentos de reclutamiento terrorista. Y en el nivel microsocial, cualquier herramienta que ayude a abordar y reforzar la percepción individual de pertenencia y responsabilidad civil.

A grandes rasgos, la prevención se divide en prevención general y prevención dirigida, en función de su grado de dirección estratégica hacia una ideología o amenaza extremista concretas. Mientras que la prevención general pretende educar ampliamente a favor del sistema político establecido, la prevención dirigida quiere reducir la atracción hacia determinados grupos extremistas o terroristas. Es evidente, aquí, que la P/CEV desempeña un papel transcendental a la hora de sensibilizar sobre el extremismo violento y construir resiliencia para hacerle frente.

Sin embargo, forma parte de la naturaleza híbrida de la P/CEV el hecho de que esta estrategia no solo incluya medidas directamente dirigidas a reducir el riesgo existente que suponen los extremistas radicalizados, como los delincuentes condenados por terrorismo. En este sentido, la desradicalización y la desvinculación (como parte de la P/CEV) se pueden entender mejor como herramientas de intervención, mientras que, naturalmente, las estrategias relacionadas de reinserción, rehabilitación y desradicalización siguen estrechamente relacionadas con los esfuerzos preventivos. En el nivel macrosocial, las intervenciones pueden ser proyectos de contrarrelato nacionales o internacionales que, además de querer evitar la implicación en el extremismo, idealmente también generen dudas y reconsideración por parte de los que están inmersos en las etapas iniciales de la radicalización (Ashour, 2011; Braddock y Horgan, 2015; Briggs y Feve, 2013). En cuanto a las herramientas de intervención mesosociales, estas están diseñadas para influir en el contexto familiar o al entorno social de los individuos radicalizados o en proceso de radicalización, con el fin de detener o ralentizar su compromiso e implicación con el terrorismo y el extremismo, e (idealmente) provocar su desradicalización y desvinculación. Por último, las herramientas de intervención de nivel microsocial se dirigen a los individuos y pretenden ayudarles a abandonar sus entornos radicales y/o las ideologías subyacentes (es decir, desradicalización y desvinculación).

Todas estas herramientas específicas de cada nivel de impacto son complementarias y proporcionan recursos valiosos y apoyo práctico mutuo. Un ejemplo ilustrativo es el de los exterroristas (como un producto de una intervención microsocial) que dan charlas de sensibilización en las escuelas o en los medios de comunicación, haciendo campaña contra el extremismo y la violencia (prevención dirigida a todos los niveles). Otro ejemplo sería el de la estructuración del sistema penitenciario y policial (represión a todos los niveles), que posibilita y apoya los programas de desradicalización y rehabilitación en las prisiones (intervención microsocial). El personal encargado del orden público y los trabajadores de centros penitenciarios se benefician de la formación especializada impartida por expertos en intervención, enfocada en el reconocimiento del proceso de radicalización y los métodos de intervención. Estas formaciones también son sumamente útiles para los encargados de la prevención sistémica, como los profesores, los trabajadores sociales o los especialistas en salud mental. Ello permite adquirir e intercambiar conocimientos y experiencias sobre las diferentes formas de las ideologías extremistas, las estructuras de los grupos, los motivos de atracción, las campañas de captación, etc., entre todos los actores implicados en una red de prevención con el fin de mejorar su efectividad en las tareas específicas que tienen encomendadas.

Asimismo, las herramientas y los programas P/CEV producen efectos antiterroristas más específicos, como el debilitamiento de los ambientes extremistas (la disminución de sus recursos humanos, ya sea facilitándoles la desvinculación o reduciendo su reclutamiento), la alteración de las jerarquías internas y el equilibrio de poder (forzando al entorno a llenar los vacíos dejados por los desertores), la recopilación de inteligencia blanda (a través del aprendizaje sobre los procesos de reclutamiento y radicalización de la mano de antiguos miembros) y, por último, pero no menos importante, la posibilidad de diferenciar los casos de alto riesgo de aquellos que se están desvinculando. En definitiva, la P/CEV es un ámbito forjado por su naturaleza híbrida y por su ambigüedad respecto al antiterrorismo clásico: reúne a distintos actores que siguen enfoques diferentes y que, en ocasiones, temen la securitización de su trabajo. Por otro lado, cualquier trabajo P/CEV llevado a cabo por fuerzas del orden público y agencias de inteligencia se ha convertido en una práctica bien establecida y ampliamente aceptada en muchos países (entre ellos, Alemania). 

El escenario P/CEV alemán

Tras más de 30 años de actividades P/CEV en Alemania, en la actualidad se puede encontrar en este país el escenario de programas P/CEV más diverso y desarrollado del mundo. Más allá de su larga historia, la P/CEV alemana también está forjada por la fuerte implicación de sus actores, tanto gubernamentales como no gubernamentales, es decir, por un «modelo híbrido de responsabilidad compartida entre las organizaciones de la sociedad civil y actores estatales [que] ha llevado a la formación de un escenario diverso y regionalmente diferenciado» (Baaken et al., 2020). El ámbito de la P/CEV alemana «se desarrolló orgánicamente, en lugar de haber sido diseñado con el apoyo de la investigación y el asesoramiento académicos», por lo que se construyó sobre la base de la experiencia práctica preexistente del trabajo social (ibídem).

En 2018, la Oficina Federal de Investigación Criminal de Alemania (Bundeskriminalamt [BKA]) contabilizó 1.642 programas y proyectos activos de P/CEV, el 60% de los cuales estaban gestionados por ONG, lo que deja un papel substancial para la P/CEV gubernamental (Lützinger et al., 2020). El número de proyectos y programas activos se ha más que doblado en poco tiempo, teniendo en cuenta que solo unos años atrás, en 2015, la BKA había contabilizado 721 iniciativas de ese tipo (Lützinger et al., 2016). Este fuerte incremento, especialmente de programas no gubernamentales3, es un indicativo de los efectos que puede tener en este contexto el hecho de aumentar considerablemente la financiación. Según el Gobierno alemán, la financiación federal (excluyendo la financiación estatal) para programas P/CEV aumentó de los 42,8 millones de euros en 2015 a los 147,7 millones en 2019, tras haber alcanzado un máximo en 2018 de 151,3 millones de euros (Bundesregierung, 2020a). Pero, además, esta triplicación de la financiación para P/CEV fue incluso superada por los recursos disponibles destinados a programas de desradicalización: de los 300.000 euros disponibles en 2015, esta vía de financiación aumentó 25 veces hasta alcanzar los 7,5 millones de euros en 2020 (ibídem).

La principal ideología a la que están destinados estos programas es claramente la de la extrema derecha: el 64% de todas las iniciativas, mientras que las centradas en el extremismo islamista representan un 32% (Lützinger et al., 2020). Cerca del 62% de los programas también se dirigen a combatir el extremismo y la radicalización en general, sin un enfoque ideológico específico. Muchos programas optan por ofrecer una amplia variedad de servicios, que abarcan toda la tríada de la prevención (macro, meso y micro). En 2018, aproximadamente el 85% de dichos programas estaban activos en el ámbito de la prevención primaria, es decir, se ocupaban de actividades tales como la sensibilización, la capacitación o el empleo juvenil para adolescentes; otro 47% se encargaba de la prevención secundaria y un 35% de la terciaria. Estos datos muestran que cerca de la mitad de los proyectos del escenario P/CEV alemán trabajan con individuos que al menos se encuentran en algunas de las situaciones de riesgo o en una etapa temprana de radicalización. Respecto a  los programas de desradicalización, stricto sensu, estos constituyen solo el 6% del total, lo cual es un indicativo de las complejidades jurídicas, profesionales y públicas de este tipo de intervenciones (Lützinger et al., 2020). La mayoría de los programas P/CEV alemanes (77%) se dirigen a personas afectadas directamente por la radicalización y el extremismo, en especial al entorno familiar (25%) –el enfoque alemán de orientación familiar contabiliza a las familias de las personas radicalizadas como afectadas directamente por el proceso–. Además, el 80% de los programas también brinda apoyo a los profesionales involucrados en casos de radicalización (por ejemplo, profesores, psicólogos, personal municipal, etc.). Este apoyo se proporciona principalmente a través de la formación y la educación (48%), así como la elaboración de material informativo tipo panfletos y folletos (27%). En resumen, los modelos más comunes de programas en Alemania tienen como objetivo ofrecer «apoyo al entorno social, orientación y soporte a las personas en riesgo de radicalización o individuos (parcialmente) radicalizados, así como asistencia en la desvinculación, estabilización y desradicalización en los centros penitenciarios» (Baaken et al., 2020).

Es evidente que esta diversidad de programas presenta ventajas, puesto que cada programa –ya sea gestionado por ONG o actores gubernamentales– tiene su propia naturaleza y enfoque que aportan una variedad que permite «un alto grado de flexibilidad para la red de orientación y la posibilidad de cambiar o adaptar los casos según su encaje en el enfoque del orientador». Sin embargo, el punto fuerte de este enfoque híbrido constituye, a su vez, su principal debilidad, puesto que es «difícil alcanzar y mantener los mismos estándares en la orientación y al mismo tiempo conseguir la transparencia interna necesaria».

A continuación, antes de revisar los retos clave y las lecciones aprendidas del caso de estudio alemán, se expondrán brevemente los pasos más importantes que condujeron a la situación actual de dicho escenario. 

La historia de los programas P/CEV en Alemania  

La P/CEV alemana data de finales de la década de 1980, cuando el Servicio Federal de Inteligencia Interior (Bundesamt für Verfassungsschutz [BfV]) lanzó un programa de reinserción social para terroristas de izquierda de la Facción del Ejército Rojo (RAF, por sus siglas en inglés) que vivían en la clandestinidad. Mediante este programa, que estuvo activo de 1989 a 2000, el servicio de inteligencia ofreció a los exterroristas de la RAF que proporcionaran información a los fiscales a cambio de ayudarles a la reinserción social a través de un «plan de abandono». Aunque se desconoce si realmente el programa incluyó algún tipo de desradicalización ideológica o ayuda a la rehabilitación para extremistas y terroristas, en el contexto de los llamados «programas de desvinculación», este fue más ampliamente apreciado en Europa entre mediados y finales de la década de 1990. Dichas iniciativas, esta vez dirigidas a extremistas de la extrema derecha, habían sido previamente ensayadas en Noruega y Suecia (Bjørgo et al., 2009) antes de introducirse en Alemania hacia el año 2000. De hecho, las autoridades alemanas ya habían barajado la posibilidad de extender el programa de abandono de la RAF al contexto de la extrema derecha, pero finalmente desistieron por problemas de viabilidad (Seils, 2000). No obstante, a raíz del establecimiento de un «programa de desvinculación» no gubernamental para neonazis, el BfV implantó su propio programa en 2001 diseñado como una «línea telefónica directa» (hotline). Desde entonces, prácticamente todos los estados alemanes han creado su propio programa gubernamental de desradicalización para extremistas de la extrema derecha. Un estudio de 2014 identificó 18 programas de desvinculación para neonazis, 12 de ellos gestionados por organismos gubernamentales, principalmente por los departamentos de policía e inteligencia (Glaser et al., 2014). Si bien el reto de evaluar el impacto de estos programas es enorme, cabe señalar que, según la información disponible públicamente extraída de los informes del propio programa, comunicados de prensa o los datos limitados aportados a los ministerios que financiaban los programas, estas iniciativas de desradicalización para neonazis ayudaron a unos 2.000 individuos a abandonar los grupos de extrema derecha entre 2001 y 20164.

El punto de inflexión en el escenario P/CEV alemán se produjo tras la reunificación del país en 1989-1990, cuando un repunte exponencial de la violencia de extrema derecha dirigida contra los refugiados, los centros de acogida para solicitantes de asilo, los jóvenes de izquierda y las instituciones gubernamentales cogió desprevenidas a las autoridades. La reacción estratégica del Gobierno federal fue destinar, entre 1992 y 1997, grandes sumas de dinero a proyectos de la sociedad civil local en puntos calientes de violencia de los nuevos estados federados (Bundesländer) de la Alemania del Este. La finalidad era orientar a las comunidades locales y a los líderes municipales sobre cómo abordar la violencia de extrema derecha y cómo proporcionar medidas educativas y de integración social de gran alcance. Todo ello con dos objetivos principales: reducir la violencia a través de la integración social dirigida (por ejemplo, ofreciendo redes sociales alternativas) y, con ello, pacificar los espacios públicos controlados por grupos neonazis organizados, así como construir infraestructuras para prestar servicios a los jóvenes de la antigua Alemania del Este (Bohn et al., 1993).  

Apenas unos años después, el 2 de octubre de 2000, un incendio intencionado contra una sinagoga en Dusseldorf llevó al entonces canciller alemán, Gerhard Schröder, a hacer un llamamiento público a la «rebelión de la gente decente» (Aufstand der Anständigen) y pidió a la población alemana que se implicara activamente contra el extremismo de extrema derecha y el antisemitismo. Aunque más tarde se revelaría que el ataque había sido perpetrado por extremistas islamistas, ello desencadenó uno de los planes de financiación más cuantiosos para programas P/CEV de la sociedad civil, los cuales se implementaron entre 2001 y 2007 por todo el país y en todos los ámbitos: federal, estatal y comunitario, y en forma de múltiples planes de acción por parte de agentes gubernamentales y no gubernamentales. Partiendo de este enfoque integral, que abarca no solo la prevención primaria y secundaria y los programas de desradicalización, sino también un abanico de iniciativas que tienen como objetivo reforzar la tolerancia, el pluralismo y la cultura democrática, la estrategia P/CEV del Gobierno federal siempre ha tenido dos vertientes: centrarse directamente en formas concretas de extremismo violento, antisemitismo y racismo, así como construir de manera positiva una sociedad civil diversa y resiliente.

Respecto a los programas de desradicalización y P/CEV que se centran en el extremismo islamista, en los planes de financiación de principios de los años 2000 ya se había incluido un pequeño número de proyectos piloto. Sin embargo, los primeros programas gubernamentales y no gubernamentales significativos que se centraban en esta forma de extremismo no empezaron hasta 2010, cuando el BfV puso en marcha una «línea directa» de desvinculación de ámbito nacional para extremistas islamistas denominada «HATIF» que, debido a la falta de llamadas, lamentablemente se suspendió en 2014. Paralelamente, la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [BAMF]) estableció en enero de 2012 otra línea telefónica nacional de orientación para los familiares de los extremistas islamistas, en una alianza público-privada con orientadores no gubernamentales. Esta forma de asesoramiento, en la que el contacto inicial tiene lugar entre un miembro de la familia de la persona radicalizada objetivo y un empleado del Gobierno, es considerada por lo general muy exitosa, al menos teniendo en cuenta la demanda estable y el alto número de casos referenciados. Entre enero de 2012 y septiembre de 2020, la línea directa recibió 4.544 llamadas, lo cual dio como resultado 3.061 casos de orientación (Bundesregierung, 2020a). Aunque estos números por sí solos no son necesariamente significativos por lo que respecta a la calidad de la orientación proporcionada ni a su impacto general sobre el entorno yihadista radical en Alemania, sí que muestran que las alianzas público-privadas sobre P/CEV lideradas por el Gobierno pueden considerarse proveedoras de apoyo fiables y creíbles para las familias y las comunidades.  

Desde la puesta en marcha de la línea directa de la BAMF, otros estados alemanes hicieron lo propio y crearon sus propias versiones de esta estrategia, a menudo denominadas «redes de prevención». Hoy en día, existen alianzas público-privadas de algún tipo en 12 estados de Alemania que, en general, están relacionadas con el programa nacional de la BAMF e incluyen una línea directa y un enfoque de orientación dirigidos a combatir la radicalización salafista. El intercambio y la coordinación entre estas redes y los diferentes programas pretenden promover definiciones y estándares conjuntos; sin embargo, de nuevo, la naturaleza del federalismo alemán pone fuertes trabas a las responsabilidades y las instituciones coordinadoras gestionadas por las agencias federales.  

Un rasgo característico de estas redes de prevención impulsadas por el Gobierno contra la radicalización salafista es que normalmente incluyen un amplio abanico de funciones y elementos que son gestionados por muy pocos socios no gubernamentales (a menudo solo uno o dos) que organizan, por ejemplo, charlas educativas en las escuelas, orientación en centros penitenciarios para reclusos, formaciones de profesores para detectar la radicalización, proyectos de desradicalización individuales u orientación familiar. En la mayoría de los casos, los estados alemanes que aplican este modelo han externalizado y subcontratado a uno o dos socios no gubernamentales a los que se les ha encomendado gestionar estas funciones y el programa P/CEV. Muchos estados han construido centros de coordinación con el fin de establecer alguna orientación estratégica para el ámbito más amplio de la prevención en la sociedad civil más allá de las pocas ONG subcontratadas directamente.

Otro avance en el ámbito alemán de la P/CEV llegó en 2016, cuando el Gobierno federal lanzó la primera Estrategia Nacional para luchar contra el extremismo y respaldar la democracia; y lo hizo como un proyecto conjunto del Ministerio Federal del Interior y el Ministerio Federal de Asuntos de Familia, Personas Mayores, Mujeres y Jóvenes (Bundesregierung, 2016). La Estrategia Nacional identificó, en una sola fase –algo poco común para el federalismo alemán–, los seis siguientes «campos operativos»: 1) cultura política, educación intercultural y construcción de la democracia; 2) compromiso de la sociedad civil; 3) orientación, intervención y monitoreo; 4) prensa e Internet, 5) investigación, y 6) cooperación internacional).  Igualmente, determinó 18 socios estratégicos en el ámbito general de la P/CEV, entre los que incluyó comunidades locales y religiosas, la policía, organizaciones de apoyo a las víctimas, servicios de orientación, inteligencia, instituciones gubernamentales, redes nacionales, asociaciones, centros penitenciarios, universidades, medios de comunicación e Internet, servicios juveniles, familias, entorno laboral, amigos de individuos en riesgo, estamentos militares y escuelas. Puesto que la sostenibilidad es un objetivo clave de la Estrategia Nacional, el Gobierno federal también identificó varios niveles de actividad: a nivel comunitario, por ejemplo, pretende establecer las denominadas «alianzas por la democracia», con un foco claro en la construcción de centros de coordinación para guiar el trabajo de los profesionales sobre el terreno; a nivel estatal, los llamados «centros democráticos» más grandes tienen encomendada la tarea de coordinar el apoyo a las víctimas, los prestadores de los servicios de orientación y desvinculación, mientras que en el ámbito nacional, varias ONG han sido seleccionadas para cumplir un papel esencial en el campo general de la P/CEV y, por ende, se las designa para una financiación cuasiestructural ampliada. Además, ha establecido proyectos piloto especiales en el campo de la prevención de la radicalización que tienen como objetivo testear nuevos métodos y enfoques.  

Una característica especial de esta estrategia P/CEV nacional es que intenta equilibrar, por un lado, el apoyo financiero para las comunidades locales y los municipios y, por el otro, las subvenciones a ONG especializadas como prestadores de servicios adicionales. Asimismo, tanto en dicha estrategia como en el escenario general P/CEV alemán, están representados grupos de interés especiales, como el de las mujeres y la infancia, dando importancia a enfoques como el de los programas y las redes de orientación familiar y la educación cívica para adolescentes. Además, muchas iniciativas no gubernamentales se han especializado en metodologías específicas, como la orientación entre pares o el acercamiento a los adolescentes a través de elementos subculturales como la música y el deporte. Si bien algunos académicos consideran que esta Estrategia Nacional y las múltiples estrategias estatales posteriores son «muy prometedoras» (Bob, 2018), también han hecho un llamamiento a aumentar la coordinación estratégica por parte del Gobierno federal, aunque ello se vea dificultado por la naturaleza federal de Alemania.

Por otra parte, se dio otro gran paso adelante en este ámbito a raíz de una serie de ataques terroristas de extrema derecha y xenófobos en 2019 y 2020. En noviembre de 2020, el Gobierno federal aprobó un Plan de Acción con 89 puntos centrado en la extrema derecha, que incluye más de 1.000 millones de euros de financiación adicional para varias iniciativas entre 2021 y 2024 y abre la puerta a medidas clave como el establecimiento de un instituto de evaluación independiente para los programas P/CEV y la creación de una base jurídica para la financiación a largo plazo en la esfera no gubernamental (Bundesregierung, 2020b). 

Retos clave y lecciones aprendidas

Partiendo de aquello que se sabe sobre el escenario P/CEV alemán a partir de los dos principales estudios de la BKA publicados en 2016 y 2020 (Lützinger et al., 2020; Lützinger et al., 2016), puede afirmarse que ha habido mejoras significativas en algunos asuntos clave en estos cuatro años. Sin embargo, siguen existiendo debilidades estructurales que son objeto de debate entre los expertos en P/CEV y los profesionales alemanes. Una de las deficiencias más apremiantes es la falta de una base empírica sustancial, así como un programa sistemático de seguimiento y evaluación; además, se deben mejorar el procedimiento y las mediciones, así como los estándares de calidad (Lützinger et al., 2020). No obstante, también ha habido algunos progresos, puesto que en el primer informe de la BKA la evaluación y la base empírica se calificaron de «sumamente pobres» (Lützinger et al., 2016). En un análisis especializado de las evaluaciones disponibles de los programas P/CEV dirigidos al extremismo islamista en Alemania, Kober (2017) identificó solo once evaluaciones para siete programas y, por lo general, estas presentaban una calidad metodológica muy baja, sin aportar evidencias concluyentes sobre los efectos positivos o negativos de tales iniciativas.

Poniendo el foco en un aspecto diferente del escenario P/CEV alemán, se considera de manera generalizada que las charlas educativas impartidas por exextremistas son herramientas de prevención efectivas, aunque en este sentido tampoco existen apenas evidencias científicas al respecto. Uno de los pocos estudios de evaluación que incluye un grupo comparativo no encontró ningún efecto a largo plazo sobre las actitudes de los estudiantes (Walsh y Gansewig, 2019). Asimismo, otros talleres formativos y de sensibilización (uno de los resultados principales de los programas P/CEV alemanes) han sido tan poco evaluados que es simplemente imposible identificar sus efectos o analizar su calidad (Lützinger et al., 2020). En cierto modo, el hecho de que no exista un organismo coordinador nacional que pudiera establecer estándares y supervisar el desarrollo estratégico de la P/CEV en su conjunto ha contribuido a esta situación, lo cual ha comportado repetidos llamamientos a rectificar este problema (Said y Fouad, 2018). Otro efecto de esta falta estructural de orientación estratégica, debida al federalismo alemán, es el problema que existe para identificar y abordar las lagunas clave del escenario P/CEV. Por ejemplo, desde 2018, los proyectos interactivos y en línea han constituido solo el 4% de todos los proyectos P/CEV. Además, el extremismo de izquierdas, como objetivo de la P/CEV, está infrarrepresentado (solo el 7% de los programas) y lo abordan principalmente actores gubernamentales (87%). Por último, los programas P/CEV con perspectiva de género para niñas y mujeres solo representan el 2% de los programas (Lützinger et al., 2020).

Un segundo reto del escenario P/CEV alemán procede de la gran implicación que tradicionalmente han tenido las agencias de seguridad (la policía y los servicios de inteligencia), que han sido pioneras en esta actividad y han promovido mejoras importantes en este campo durante décadas (Said y Fouad, 2018). El hecho de que fuera el BfV el que pusiera en marcha el primer «programa de desvinculación» alemán a finales de la década de 1980 y usara métodos muy innovadores para llegar al grupo objetivo radical (incluyendo la publicación de sus propuestas en revistas de extrema izquierda) es un indicativo de su importante papel en este campo. Además, puesto que el grupo objetivo de las medidas P/CEV (al menos en el caso de los programas de prevención secundaria y terciaria) por definición plantea una amenaza potencial, al ser (o convertirse en) extremistas violentos o incluso terroristas, no debería extrañarnos la participación de las agencias de seguridad. No obstante, el miedo generalizado a la securitización del campo de la P/CEV entre los actores no gubernamentales ha conducido a una «cooperación parcialmente disfuncional entre múltiples organismos», lo que ha derivado en conflictos entre actores de la sociedad civil y actores del ámbito de la seguridad (Baaken et al., 2020). Dichos conflictos en ocasiones se intensifican por la falta de financiación estructural a largo plazo para los actores no gubernamentales, quienes sufren altas tasas de rotación y la imposibilidad de desarrollar o planificar una estrategia (en contraste con los programas del Gobierno y las instituciones de seguridad).  

Un tercer problema clave es el escaso grado de profesionalización y formación especializada entre los profesionales alemanes de P/CEV. En concreto, existen grandes disparidades en cuanto al nivel de capacitación y grado de experiencia entre el personal y los diferentes programas, lo cual es el resultado de la falta de cursos de calificación estandarizados y de alta calidad. Sin embargo, esto parece ser un fenómeno generalizado en el campo de la P/CEV (RAN, 2017; Fiebig y Koehler, 2019). Los programas alemanes en este ámbito mayoritariamente han diseñado y llevado a cabo las formaciones de su propio personal según lo que han considerado adecuado, lo cual obviamente puede generar fricciones importantes entre programas o incluso dentro de un mismo programa. El BAMF fue la primera institución nacional que se hizo eco de este problema en 2019, después de que algunos actores estatales y de la sociedad civil hubieran empezado a implementar cursos de formación por su cuenta (Fiebig y Köhler, 2018; Ostwaldt, 2018). En 2021 se han empezado a implementar cursos de calificación para personal de los programas de prevención terciaria y ello podría ser un hito para la profesionalización del escenario P/CEV alemán.

Otros retos a los que se enfrentan los profesionales alemanes de P/CEV, principalmente no gubernamentales, son la naturaleza federal del país, su legislación sobre protección de datos excepcionalmente estricta y las trabas existentes para el intercambio de información. El federalismo alemán ha colocado tradicionalmente la soberanía del estado federado sobre varias cuestiones que son fundamentales para una P/CEV efectiva, como son la vigilancia policial, la educación y la salud pública, lo que significa que, de manera prácticamente automática, los estados tienen que elaborar sus propias estrategias locales de P/CEV y que el Gobierno federal normalmente se ve relegado a un segundo plano en cualquier decisión práctica. No obstante, este puede ejercer una influencia significativa sobre el proceso, al ser el proveedor de la financiación, para los actores no gubernamentales y sus proyectos, y de las plataformas de intercambio y redes. El intercambio de información y la protección de datos es otro campo que en determinadas situaciones dificulta una colaboración rápida y efectiva, especialmente cuando los actores no gubernamentales tienen que compartir información sobre sus clientes con otras instituciones. A pesar de que estos retos son muy específicos del caso alemán, el hecho de enfrentarse a los problemas de intercambio de información y las posibles trabas puestas por las estructuras federales es un valioso aprendizaje para trasladar a países con contextos políticos y jurídicos similares.

En resumen, los aprendizajes y los retos clave seleccionados del caso de estudio alemán, así como los estándares de calidad y las evaluaciones científicas son fundamentales para orientar el desarrollo de cualquier escenario P/CEV. Es más, un modelo híbrido con la participación de varios organismos, que implique a actores gubernamentales y no gubernamentales, parece ser un elemento clave para llevar adelante innovaciones y conseguir una red más adaptable para llegar al máximo número posible de miembros del grupo objetivo. Dichos escenarios de programas tan diversos conllevan indefectiblemente riesgos, como posibles conflictos y desconfianza entre las agencias de seguridad y los actores de la sociedad civil; sin embargo, las alianzas público-privadas basadas en responsabilidades formuladas de manera clara y la profesionalización a través de la formación estandarizada sientan las bases para la ruta más prometedora a seguir. Ni los agentes gubernamentales ni los actores de la sociedad civil tienen la suficiente capacidad ni están dispuestos a abordar por sí solos todas las complejidades y los peligros sustanciales que implica la radicalización extremista violenta. 

Conclusiones

Aunque la P/CEV se ha convertido en una piedra angular del antiterrorismo en todo el mundo, dicho campo en gran parte todavía se encuentra en un estadio temprano. La creación y el lanzamiento de programas han ido por delante del desarrollo científico de una base empírica, de las necesarias evaluaciones a largo plazo y del establecimiento de un grupo de expertos con una formación adecuada y coherente. Este ámbito aún está en buena parte repleto de profesionales acreditados con experiencia práctica relevante (por ejemplo, trabajadores sociales, psicólogos, investigadores de las religiones), pero en muchos casos sin disponer de la formación especializada adecuada en las complejidades del trabajo P/CEV. En ocasiones, incluso son los exextremistas los que llevan a la práctica dichos programas –dando charlas preventivas y gestionando los casos– aunque, en este punto, la base empírica sobre su eficiencia también es escasa y el riesgo de que se produzcan efectos contraproducentes no intencionados es alto (Walsh y Gansewig, 2019).

La P/CEV, además, no debería considerarse solo como un ámbito de trabajo indefectible e inseparablemente relacionado con el antiterrorismo. La experiencia alemana, concretamente, muestra cuán amplias y diversas pueden ser las actividades ligadas a la P/CEV. Los diseños de prevención primaria e incluso algunos elementos de la prevención secundaria funcionan bien en manos de actores no gubernamentales y de la sociedad civil, los cuales suelen ser más flexibles y adaptables a las necesidades locales y a las posibles dudas que suscitan las agencias de seguridad. Si tienen éxito, dichas iniciativas de intervención precoz o de prevención general pueden evitar un proceso de radicalización mucho antes de que las agencias de seguridad deban intervenir. El caso de Alemania pone de manifiesto el gran potencial de un escenario P/CEV diverso y a gran escala basado en múltiples fuentes de financiación y la participación híbrida de actores gubernamentales y no gubernamentales. Sin embargo, dicha diversidad no está exenta de riesgos, que derivan de la falta de estándares generales de calidad y de orientación estratégica, así como de los conflictos que se producen entre programas.

A consecuencia de los recientes ataques terroristas perpetrados en Alemania y en Europa en general, el Gobierno alemán ha dado importantes pasos para abordar este fenómeno, como la decisión de montar un instituto independiente de evaluación para los programas P/CEV, crear un curso de cualificación estandarizado para el personal que trabaja en este campo o sentar las bases jurídicas para la financiación de ONG a largo plazo. En este sentido, Alemania aporta muchas lecciones y experiencias valiosas para otros países, europeos y no europeos, por lo que respecta al establecimiento o la expansión del ámbito de la P/CEV. 

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Notas:

1- Para un resumen sobre el debate acerca de la reincidencia, véase también Renard (2020).

2- Muchos actores no gubernamentales alemanes se oponen a la securatización  de la P/CEV por buenas razones, lo que, no obstante, no quita el hecho de que la agenda mundial P/CEV se haya impulsado mayoritariamente bajo el paraguas del antiterrorismo.

3- En 2015 la proporción de ONG en el ámbito de la P/CEV fue del 53,4%.

4- Datos corregidos según las tasas conocidas o estimadas de reincidencia (Innenministerkonferenz, 2016)

Traducción del original en inglés: Maria Gené Gil y redacción CIDOB.

Palabras clave: Alemania, prevenir del extremismo violento (PEV), combatir el extremismo violento (CEV), desradicalización, diversidad de programas, lucha contra la radicalización, terrorismo 

Daniel Koehler, director, German Institute on Radicalization and De-Radicalization Studies (GIRDS). daniel.koehler@girds.org

Cómo citar este artículo: Koehler, Daniel. «La desradicalización en Alemania: prevenir y combatir el extremismo violento». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 128 (septiembre de 2021), p. 59-79. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2021.128.2.59