La estrategia del “poder neto”: ¿Una política exterior para Catalunya?

Compartir:

La Factoria

[01.12.2010]

Francesc Badia, gerente de CIDOB, propone poner en marcha una política exterior en Catalunya capaz de aglutinar las múltiples dinámicas de acción internacional que, aunque dispersas a veces, existen ya en el nivel regional y local.

Aunque no ha tenido Estado propio, a lo largo de su historia Catalunya ha buscado permanentemente un lugar distintivo en su entorno internacional y ha desarrollado una visión propia, a menudo de vanguardia, sobre un espacio exterior que ha considerado estratégico tanto para su promoción externa como para su autoafirmación y su construcción política interna. Paralelamente, y por motivaciones diversas -promoción de la ciudad, transferencia de know how, internacionalización y captación de inversión extranjera directa, cooperación al desarrollo-, también sus gobiernos locales han buscado y encontrado un espacio internacional. Esta vocación exterior ha sido favorecida por una construcción europea que, en aplicación de los principios de subsidiariedad y buena gobernanza, ha ido abriendo progresivamente espacios para la cooperación regional y local entre las comunidades territoriales de sus estados miembros y también más allá.Pero la Catalunya de hoy, como importante región-nación europea con gran capacidad legislativa, tiene planteada una de las cuestiones más espinosas para el orden internacional. Se trata de la reconciliación entre el principio de soberanía de los estados, que asegura la distribución existente de los límites territoriales, y el principio de autodeterminación de los pueblos, que busca redistribuir las fronteras. Estamos ante una vieja cuestión no resuelta, que incorpora aspectos irracionales de fuerte emotividad política y que, aunque podría pertenecer al pasado, sigue formando parte de la agenda política y proyectándose hacia el futuro. Quizá por su complejidad, o por considerarlo un asunto interno, el estudio de las relaciones internacionales ha dedicado poca atención al fenómeno de los nacionalismos interiores a los estados.Aún así, el debate sobre la construcción de un nuevo espacio para las relaciones exteriores en Catalunya no puede obviar la existencia de estas poderosas dinámicas nacionalistas, que parecen además plantearse a contracorriente de las dinámicas postmodernas de disolución de las soberanías únicas en soberanías compartidas, y de las identidades monolíticas en identidades múltiples. A contracorriente pues, no sólo de las reticencias de un Estado español que se repliega, al considerar su soberanía ya suficientemente cedida “hacia abajo”, sino del proceso de integración europea, donde avanza la transferencia de soberanía “hacia arriba” y la disolución de las fronteras entre estados. A contracorriente también de la identidad buscadamente cosmopolita de su capital, Barcelona, que junto a su área metropolitana, concentra casi el 44 % de la población catalana (1), y donde las esencias mitológicas de la identidad del pueblo catalán se disuelven y entremezclan en la dinámica intercultural de la metrópolis mediterránea, dinámica acentuada por una fuerte inmigración -integrada y no tanto, antigua y reciente- y por el proceso mixtificador que trae consigo el auge del turismo urbano y la llegada de estudiantes de master y jóvenes profesionales, que prefieren Barcelona a Montpellier, Roma, Birmingham, Karlsruhe, Buenos Aires, Bogotá o México DF.

Un pacto entre gobiernos
De la resolución o asunción de estas contradicciones depende a nuestro juicio la respuesta a la pregunta sobre si cabe hoy poner en marcha una política exterior en Catalunya capaz de aglutinar las múltiples dinámicas de acción exterior que, aunque dispersas a veces, existen ya en el nivel regional y local. Algunos teóricos de las relaciones internacionales afirman que es la suma de las acciones realizadas por un actor lo que acaba conformando su política exterior, y no al revés. Esto puede ser cierto para los estados, pero para los actores no estatales puede resultar insuficiente. Hace falta más ambición. Idealmente, para ser eficaz, el diseño de una política exterior catalana debería realizarse partiendo de un pacto político entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y el gobierno de la Generalitat de Catalunya, que fijase el marco de actuación y las reglas del juego, hoy insatisfactoriamente definidas. La Generalitat, además de la subsidiariedad europea, tiene estatutariamente la competencia de coordinar los distintos niveles de gobierno en Catalunya, y la capacidad de negociar bilateralmente con el Estado español. Pero para negociar con el Estado una “política exterior” digna de ese nombre, debería ser capaz de reflexionar previamente y fijar un objetivo estratégico asumible por las partes, que aportase algo sustancial tanto a la política exterior del Estado, como a la suya propia, superando el actual juego de suma cero con una lógica de acción “win-win”, concebida en y para el espacio europeo.En este contexto, pensar una política exterior que sea sólida y efectiva desde el nivel subestatal de gobierno, capaz de influir de manera real y no simplemente declarativa, significa plantearse la pregunta de hasta qué punto las expectativas políticas y los recursos invertidos se corresponden con una verdadera capacidad de promoción de intereses propios y de influencia internacional. La cuestión clave aquí es evaluar la distancia real que exista entre las expectativas que se puedan generar y las capacidades reales de impacto e implementación que se puedan desplegar. La teoría política de las relaciones internacionales hablaría aquí de un “capability-expectations gap”.En consecuencia, abordar esta cuestión de manera rigurosa requiere, en primer término, un ejercicio de abstracción teórica que identifique a qué nivel de las relaciones internacionales sería posible para Catalunya desarrollar una política exterior capaz de aprovechar al máximo sus posibilidades y asumir a la vez las limitaciones existentes, sin generar rozamientos, bloqueos o desconfianza. Así, antes de lanzarse a la ambiciosa carrera de convertirse, como plantea el actual Plan de Acción Exterior del Gobierno catalán 2010-2015, en “actores globales” (2), una primera materia a abordar es preguntarse cuáles son las cuestiones de primer orden a las que se enfrenta un actor gubernamental cuando mira al sistema internacional con responsabilidad. Siguiendo, por ejemplo, el planteamiento del teórico de la sociedad internacional Michael Waltzer (3), hay una cuestión ética previa que debe plantearse toda acción exterior, y esta es: cómo conciliar los intereses individuales, particulares o propios de los subgrupos constitutivos de la sociedad concernida con a) los intereses particulares subsiguientes de las otras sociedades, b) con la cuestión de los bienes comunes globales, las estructuras compartidas y las instituciones comunes, y c) con los intereses de las generaciones futuras.Una vez que fuera abordada esta cuestión previa, el segundo asunto a plantear sería qué nivel o rango pueda darse a esta política exterior, y para ello sería determinante resolver la cuestión de la capacidad de implementación. Si aplicamos aquí la relación piramidal que existe, para el diseño y la implementación de una política exterior, entre los recursos, las capacidades y los instrumentos disponibles, quizás avanzaremos en la respuesta. Una comparativa entre aquello que en teoría poseen los estados y aquello con que contaría una política exterior de una nación sin Estado como Catalunya, nos da como resultado una limitada capacidad de implementación, más allá de la puesta en marcha de una activa diplomacia pública en la promoción de intereses comerciales o en la proyección del país y sus actores, fundamentalmente para la consecución de prestigio y la captación de riqueza, sea ésta en forma de talento o inversiones, de turismo, o para la expansión empresarial y la exportación de bienes y servicios.Si le aplicásemos un análisis canónico de política exterior encontraríamos que Catalunya, al carecer de Estado, carece de homologación, está falta de recursos operacionales “duros” como son armas y tropas, y tampoco posee servicios diplomáticos o de inteligencia. Esto implica que su facultad para ejercer poder y/o influencia a la manera realista en la arena internacional queda estructuralmente limitada. Descartada la capacidad de usar la fuerza o la disuasión basada en la amenaza, queda utilizar la persuasión y el interés, en sintonía, eso sí, con la acción exterior de corte europeo. Sin la posibilidad de utilizar la eficaz complementariedad de los instrumentos políticos del palo y la zanahoria, la implementación de una política exterior catalana quedaría concentrada en la utilización de la zanahoria, esto es, la explotación de los incentivos económicos y de los instrumentos de la publicidad o de la propaganda.

Un Poder blando
De este análisis se desprende que un actor como Catalunya debe asumir plenamente que su condición asimétrica en el “concierto de las naciones-estado” le aboca al ejercicio del poder “blando” por medio de acciones de política cultural, de información y marketing, así como de política comercial y de incentivos económicos para la atracción de inversión o el fomento de la exportación, puesto que difícilmente podrá defender de manera autónoma una posición fuerte a escala de estados, que quizás tengan recursos materiales y demográficos similares, pero cuyo poder “duro” y poder de influenciar son mucho mayores. A la hora de dotarse de recursos e instrumentos suficientes para llevar a cabo una política exterior de persuasión y seducción capaz de proteger sus intereses y promover sus valores, Catalunya debe pensar siempre en que éstos no entren en conflicto directo con actores que cuentan con poder duro -España, en primer término- o con los del entorno institucional, geopolítico o geoestratégico del que forma parte: en este caso, la Unión europea, la OTAN, Washington. La estrategia debe ser la contraria: buscar sinergias, complicidades, valor añadido, economías de escala. Si en las relaciones internacionales se ha instalado recientemente el concepto de “smart power”, elaborado en Harvard por Joseph Nye para definir un tipo de política exterior norteamericana que aspira a combinar eficazmente las herramientas del poder duro y del blando, cabría desarrollar el concepto de “poder neto” o “net power“ para una política exterior catalana, que descartase las aspiraciones de ejercer un “poder bruto” o “gross power”, que a la postre lastran la acción exterior, y no intentara combatir una asimetría insuperable con los estados (asimetría que representaría la “tara” o tare, siguiendo con la imagen del peso). Un “poder neto” se ahorraría la tara, esto es el constreñimiento o packaging del Estado, concentrándose en aquello que verdaderamente tiene valor como es aprovechar la creciente interdependencia, buscar la división del trabajo y la complementariedad, proponer una política más “ligera”, inteligente, versátil y creativa, que no compita sino que complemente, y eventualmente cubra aquello que no cubren los estados.Por cuestiones de evolución histórica interna, observamos que la dinámica gradual y a menudo informal de acceso a competencias ha significado para Catalunya una evolución “orgánica” e incremental de su acción exterior, no habiéndose planteado hasta la fecha planificaciones estratégicas de largo alcance, que formulasen cuestiones de fondo sobre qué, cómo y con quien en política exterior se quiere conseguir las cosas. Siendo el origen y motor principal de la acción internacional del gobierno catalán la promoción de intereses comerciales y económicos, con la progresiva “construcción nacional” la acción exterior adquiere una relevancia en ocasiones central para el dossier político local, puesto que combina la promoción internacional del país con la promoción interna, al alimentar la ficción de estar jugando (aunque sea de facto y no de iure) al mismo nivel que un Estado. De ahí, por ejemplo, la especial relevancia que se ha dado históricamente a los viajes presidenciales y al despliegue de medios de comunicación que los acompaña. En ocasiones, importa tanto o más la “photo-opportunity” para consumo interno que la agenda real de acuerdos y entrevistas (cosa, por otro lado, compartida por jefes de estado y de gobierno en todo el mundo, cuyos viajes al extranjero son también -aunque no sólo- operaciones con fuerte carga simbólica y de comunicación para consumo interno).

No a la identidad amenazada
En cualquier caso, para desplegar una acción exterior efectiva, poner el acento en la cuestión de la identidad es un capital que ayuda a la definición de un perfil propio y diferencial: la defensa de una identidad que se siente amenazada por los cambios internos y del entorno nacional e internacional se convierte en una prioridad y en un valor añadido. Sin embargo, un excesivo acento en la cuestión de la identidad diferenciada tiene como inconveniente una simplificación inevitable de la realidad del país, siempre más plural y compleja de lo que pudiera reflejar una imagen o una marca única. El hecho de contar con una identidad propia de carácter histórico, que se mantuvo viva incluso en el difícil periodo de los 40 años de dictadura franquista, manteniendo la cultura y la lengua propia en el interior y la figura institucional de un presidente de la Generalitat en el exilio, siendo componente esencial para la identificación del país, es un valor añadido necesario pero no suficiente para una proyección internacional completa, si se busca alcanzar los objetivos estratégicos de atracción y seducción inherentes a una acción exterior de poder blando. Hay que actuar con astucia en este aspecto, puesto que poner el acento en resaltar la problemática diferenciación interna con España puede en ocasiones resultar disuasorio para un inversionista extranjero que busca en definitiva mercados estables y huye de la incertidumbre política.Para convertir una tradición de autogobierno y una fuerte identidad política, cultural y lingüística, que es transversal más allá del nacionalismo, en un factor de éxito, una estrategia ganadora debería sumarle el hecho de que Catalunya también ha sido capaz de generar una tradición culturalmente avanzada, abierta y multidimensional, que tiene su expresión más brillante en la ciudad de Barcelona. La combinación del factor tradicional de identidad diferenciada con el factor de modernidad cosmopolita está por explotar, más allá del eslogan “Catalunya, el país de Barcelona” utilizado para promocionarse en la Exposición Universal de Shangai 2010. La modulación de una política exterior que articule ambos factores y que proyecte una nación histórica potente que cuenta con una capital internacional abierta y en vanguardia (además de un club de fútbol mundialmente conocido) puede entregar réditos competitivos, caso de enunciarse con coherencia y credibilidad.Hasta ahora, Catalunya ha impulsado la consolidación de las principales modalidades de acción internacional que van desde la promoción de la representación exterior a través de la apertura de delegaciones o la cooperación al desarrollo directa hasta la cooperación transfronteriza y el trabajo en redes. En esta acción se suman las estrategias continuadas de internacionalización, promoción económica e innovación, llevadas a cabo conjuntamente con la sociedad civil, estrategias de atracción de inversión extranjera, de captación de talento e investigación, de exportación o de construcción de infraestructuras logísticas y de comunicación potentes (puertos, aeropuertos, transportes ferroviarios). El potencial de crecimiento y consolidación de ámbitos novedosos como la Eurorregión, u otros mecanismos de futuro, son elementos a tener en cuenta en el desarrollo de una agenda más amplia. Esta estrategia debería incluir las iniciativas de capitalidad mediterránea de Barcelona, y a los diversos institutos, consorcios o “think tanks” dedicados a temas internacionales, actuación que daría en buena medida la dimensión de la capacidad de liderazgo de los distintos gobiernos implicados, con el Estado, la Generalitat y el consistorio barcelonés en coordinación directa y efectiva. De no articularse correctamente, tanto capital acumulado no será suficiente en el futuro, sobre todo vista la proliferación de regiones y ciudades que ocupan también espacios y que a menudo compiten entre sí para asumir centralidades. Y la centralidad hoy, en un mundo globalizado, se define por la densidad y calidad del nivel relacional producto de las estrategias de conexión del territorio, estrategias que son, a la postre, las que debe desplegar una política exterior eficaz.

Definir el rol internacional
Barcelona y Catalunya cuentan con instrumentos y experiencia internacional suficientes, pero carecen de fórmulas de acción exterior más orientadas a los resultados y, en este sentido, más pragmáticas -del griego “pragma”, acción- y de mayor impacto. Deben dedicar más recursos e inteligencia a diseñar el rol que quieran -o puedan- jugar en la arena internacional. El esfuerzo de organizar las interdependencias pasa por reconocer e identificar conjuntamente con los demás actores cuáles sean realmente estos intereses. Para ello el primer paso es reconocer que, más allá de la retórica de los valores y las ideologías, hacer política exterior significa defender intereses o, como sostiene la teoría clásica de las relaciones internacionales, tener la capacidad de ejercer el poder para conseguir pasar de una posición X a una posición Y. Y si no se consigue este objetivo a través de la fuerza, la amenaza o la sanción -monopolio reservado en exclusiva a los estados-, cuando menos hacerlo a través de la influencia y la seducción, utilizando las armas de la diplomacia pública, de la propaganda, de la persuasión o del influjo, y desplegando lo que hemos denominado un “poder neto” junto a, o complementariamente a, el “poder bruto” de los estados. Un “poder neto” en fin, que sea capaz de imaginarse un mundo futuro de mayor coordinación e interdependencia, donde el juego de muchas de las formas constitutivas de los estados, que constituyen su actual “tara”, será residual y obsolescente. ¿Qué sentido tiene hoy, por ejemplo, mantener en Europa 27 ejércitos nacionales distintos e independientes?Esta estrategia de “poder neto”, que podríamos denominar de corte pragmático, además de promocionar y defender los intereses y valores del país, podría realizar su contribución particular a la buena gobernanza de la Unión europea. La globalización ha provocado en los estados un sentido generalizado de ansiedad, al sentir amenazada su independencia y sus capacidades de gobierno, no sólo por el “declive” del estado, sino por la aparición de múltiples actores en el tablero de las relaciones internacionales. De ahí la importancia renovada de articular una política exterior que ayude a superar esa ansiedad, demostrándose capaz de integrar la pluralidad de los distintos actores y niveles de gobierno, máxime cuando la política de disuasión o el ejercicio de la violencia para defender intereses y promover valores son opciones cada vez más caducas en un mundo en creciente interdependencia e interconexión.

Cosmopolita y abierta a la innovación
En conclusión, la arquitectura del nuevo orden mundial que suceda a la “gran recesión” que estamos viviendo hoy en Occidente, se tendrá que construir desde arriba, desde las élites estatales y sus diplomacias expertas, desde el G-20 o el G-n que le suceda, pero la experiencia acumulada por esos otros actores emergentes que son los gobiernos subestatales resultará imprescindible. El mundo es hoy multinivel y en red, y ya no es posible profundizar en las soluciones o en la mejora efectiva de la gobernabilidad democrática sin contar con todos los agentes que operan en los distintos niveles de las relaciones internacionales postmodernas.
Pero estos niveles deben madurar. Por su larga historia de autogobierno, de fuerte identidad político-cultural y por su posicionamiento actual, Catalunya como país, en la diversidad de sus actores, dispone de instrumentos suficientes para desarrollar una política exterior coherente y articulada. Una política exterior que exigiría una visión de futuro y un nivel de rigor y compromiso importantes, obligando a sus gobernantes y servidores públicos a combinar innovación y excelencia con profundización de la calidad de la democracia, también a través de una mejor coordinación y planificación interna de las acciones exteriores respectivas. Pero un ejercicio de análisis riguroso hace evidente la distancia que existe todavía hoy en Catalunya entre las expectativas y las capacidades operativas reales de llevar a cabo una política exterior integral, a la vez pragmática, fructífera y ligera, en un entorno además de obligada austeridad e importante contención del gasto, sobretodo el considerado superfluo o redundante, para los próximos años.Sólo queda avanzar en la concertación interna y en el encaje, no del todo resuelto, con la política exterior del Estado central, en el contexto relacional de una Europa hoy en proceso irreversible de integración, apostando por definir y construir un “poder neto”, versátil y ligero, capaz de participar más inteligentemente de este laboratorio del mundo multilateral que es la Unión europea. Sería pues aquí, en el marco de la Unión europea, y a través de sus instituciones, que un actor como Catalunya podría plantearse desarrollar una política exterior propia, apta para influir eficazmente y aportar recursos y capacidades a una política exterior común, no sólo en cuestiones específicas de gobernanza democrática multinivel, sino incluso en asuntos generales como la gobernanza económica, las políticas ambientales, los derechos universales o el futuro de las generaciones.Una política exterior catalana así concebida tendría entonces sentido, y podría desempeñar un rol modesto, ciertamente, pero en ningún caso irrelevante para el futuro de la Unión. Para ello debería sumar a su alto nivel de autogobierno, a su fuerte identidad nacional, y a su larga experiencia en el movimiento regional europeo y en las redes y foros de la cooperación local, la relevante experiencia internacional de una capital como Barcelona, cosmopolita y abierta a la innovación, que combine la creatividad con la provisión eficiente de los servicios de proximidad en aras de una mayor cohesión social, pilar fundamental de la construcción europea.Pero las intensas crisis de los últimos tiempos, un cierto ensimismamiento y un encastillamiento en debates internos a menudo obsoletos y que comportan un gran desgaste, han alejado a Catalunya y Barcelona del protagonismo internacional que ejercieron no hace mucho. A partir de esta constatación, y caso de existir voluntad política, las elites dirigentes en las distintas administraciones catalanas, apoyándose en una sociedad civil dinámica y responsable, disponen de elementos suficientes para diseñar una política exterior coherente, lúcida y coordinada. Una política exterior, en fin, que contribuya con su “poder neto”, a través de la innovación y de una imaginación política que vaya más allá del Estado y sus soberanías antiguas, a construir de manera creativa, democrática y eficaz esa gobernanza postcrisis que definirá nuestro futuro común en la Unión europea, y fuera de ella.

Notas

1. El área metropolitana de Barcelona concentra a 3.210.000 habitantes sobre un total de 7.395.000 en Catalunya, según cifras de 2009 (fuente: www.idescat.cat).

2. El Plan define su misión como la de “hacer de Catalunya un actor global responsable, eficaz, influyente y de prestigio, que oriente su acción exterior conforme a sus valores en defensa de los intereses y la promoción del progreso y el bienestar de la sociedad catalana, en el marco de la construcción de un orden global más justo y solidario” Véase: http://www20.gencat.cat/docs/Departament_de_la_Vicepresidencia/0-WEB_AEC_CHCC/Afers_Exteriors_Cooperacio/Documents/PAEC/Pla_Accio_Exterior_ES.pdf

3. Waltzer, Michael. Politics and Passion: Toward a More Egalitarian Liberalism, Yale University Press, 2004

Francesc Badia i Dalmases.
Investigador y Gerente de CIDOB, Centro de Estudios y Documentación Internacionales de Barcelona.

La Factoría. Noviembre-Diciembre de 2010. Nº 52

>> Leer el artículo en la web de la Factoria

Compartir: